城镇土地再开发的国际经验比较及启示-北京大学.PDFVIP

城镇土地再开发的国际经验比较及启示 黎斌 贺灿飞 黄志基 周沂 摘要 在新型城镇化战略和土地节约集约利用的背景下，城市土地再开发的 重要性和紧迫性不断凸显。西方发达国家在城镇化过程中积累了丰富 的土地再开发经验，对我国有较大的借鉴价值。文章按照再开发过程 中利益主体的作用，将土地再开发的国际经验概括为自上而下、自下 而上和公私合作三种基本模式，并分别选取土地重划、城市绅士化和 棕地再开发的经验进行阐述和分析。尊重产权、重视产业、公私协调、 完善制度是土地再开发成功的一般规律。 1 引言 土地再开发是区域发展到一定阶段后，随着外部政治、经济、文化 环境和内生技术更新、产业升级等因素的变化，土地供需结构发生转 变而令土地开发内容和利用形式也发生显著变化的过程。近年来，随 着我国新型城镇化战略的提出和国家对土地节约集约利用的重视，土 地再开发的重要性和紧迫性不断凸显，国内各省市根据本地区的具体 情况，相继开展了一些土地再开发的制度创新和试点，如北京的“城 中村”改造、广东的“三旧”改造、重庆的“地票”制度和天津的“宅 基地换房”等。 土地再开发是一个经验积累和制度、技术创新的过程。由于城镇化 进程开始早且城镇化水平较高，西方发达国家已经在土地再开发方面 积累了丰富的实践经验，形成了较为完善且行之有效的土地再开发模 式，对快速城镇化中的中国具有较大的参考价值和借鉴意义。通过借 鉴西方发达国家的先进经验，结合我国具体的土地利用实践，可以提 高我国土地再开发的效率和质量。 按照土地再开发过程中各利益主体的作用，可以将国际上的城镇土 地再开发模式分为三类：第一类是自上而下的土地再开发模式，这一 模式中政府在开发过程中起领导和控制作用，本文选取日本的土地重 划（LandReadjustment）来具体分析和评价该模式；第二类是自下而 上的土地再开发模式，强调市民/土地权利人自主进行土地再开发，政 府不起主导作用，只提供必要的协助，本文选取美国纽约苏荷区的城 市绅士化（Gentrification ）案例来分析这一模式；第三类是公私合作 的土地再开发模式，这一模式中没有明显的主导方，政府与私人部门 通过各种合作形式共同进行土地再开发，本文选取美国的棕地 （Brownfields）治理经验来具体分析该模式。 2 自上而下的土地再开发模式：日本土地重划的经验 土地重划（Land Readjustment）是一种城市规划和土地再开发的 手段，它通过将选定地区零散杂乱的地块交换整合为平整规则的地块， 并完善地区基础设施，将剩余部分地块按照一定比例返还给地权人， 来达到城市开发或再开发的目的。通过土地重划，政府达到了实施城 市开发改造的目的，且以较低的成本完成了基础设施的建设，而土地 所有者虽然失去了一部分土地，但是基础设施的完善显著提高了土地 价 值 ， 因 此 土 地 重 划 是 一 种 双 赢 的 开 发 模 式 。 图1 土地重划的基本机制 从国际上来看，日本有较长的土地重划实践历史，积累了丰富的土 地再开发经验。 日本的土地重划是20 世纪初从德国引进的，一开始主要被用作农 地整治，随后逐渐被推广到城市地区。1919 年的《城市规划法》从法 律上确定了土地重划的地位，但是日本大规模推行土地重划模式始于 1923 年关东大地震的灾后重建和第二次世界大战结束后的战后重建。 到了 1954 年，《土地区划整理法》作为单独法规正式颁布实施，1959 年的修正案进一步规定地方政府发起的土地重划项目可以从国家燃油 税中获得部分支持资金。 日本土地利用状况和日本人对土地的观念构成了土地重划得以大 规模推广的基础。首先，城市土地所有权的碎片化使得系统地进行土 地整理变得十分必要。其次，日本农村地区基础设施水平完全满足不 了现代经济的需求，而土地重划可以有效完善基础设施。第三，日本 严格的土地所有权制度和日本人对土地的严重依恋，使得地方政府和 土地所有人都倾向土地重划这种阻力小、收益大的再开发模式。日本 法律规定五类行为主体可以发起土地重划项目，实践中，大部分土地 重划由公共机构主导，因此日本的土地重划总体上依然属于自上而下 的土地再开发模式。 Hong 等将日本的土地重划概括为 6 个步骤（图 2 ）。 图2 日本土地重划的一般流程 第一