二元结构下城镇土地制度沿革与发展.docxVIP

PAGE \* MERGEFORMAT5 二元结构下的城镇土地制度沿革与发展 建国以来，我国确立了以社会主义公有制为基础的城乡二元土地制度：农村土地集体所有、城市土地国家所有。其中,关于城镇土地使用的政策形成和制度变革又可大致分两大时期： 一、1949-1979：城市土地国有化政策形成时期 新中国成立后，为巩固政权，中央首先开展了三年土改运动，于1950年颁布了《中华人民共和国土地改革法》。值得注意的是，此次土改仅限于传统意义上的农村范围。直到1950年代中期之前，城市土改都尚未启动，城市包括城郊土地都大致维持原有所有制，并受到当时法律不同程度的保护。 1956年起的“私房改造”运动，则首先开始了对部分城市私有土地事实上的国有化进程。私房改造采用公私合营、国家经租的形式，并将“一切私人占有的城市空地，街基等地产，经过适当的办法，一律收归国有”。至1963年，全国各城市和约1/3的镇超过1亿㎡的私房都进行了改造。尽管如此大规模的城市私有房产改造，甚至在改造中还存在扩大化的倾向，但事实上，对于私人自住（或少量出租）的私有房地产，仍然视为城镇居民的生活资料而保留其私人产权。此外，因只就城市空地、街基收归国有，则城市至少还存在着相当一部分非国有土地也并未触动。 1963-1966年，对于城镇土地国有化问题一直存在两种不同意见而未有定论。“63年研究过一次，有两种意见，一种是所有城镇土地一律收归国有，另一种是先解决空闲的出租的土地收归国有，各执一词，不得解决。65年又进行了调查，当权派的意见是分两步走…造反派的意见要一次解决”。 文革的到来，无疑加快了城市土地国有化进程。1967年11月《答复关于城镇土地国有化请示提纲的记录》中明确了提出土地国有化的主张，范围也有所扩大。“无论什么空地(包括旗地)，无论什么人的土地(包括剥削者、劳动人民)都要收归国有”。并将“一切私人占有的城市空地、街基地等地产”的解释，也扩大为“其中街基等地产应包括在城镇上建有房屋的私有宅基地”。十年浩劫，造反派的恐怖极“左”行为实际上让更多的城市土地“一步走”无条件地实现国有化，造成国家对城市土地预先国有化管理的现实。 值得注意的是，尽管经历了1956-1975年近20年不同背景的“私房改造”运动，但国家通过各种意识形态“运动”所获土地的合法性始终未得到法律的明确追认，只谈到“国家可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”(1975年宪法第6条)。在法律上（包括1975、1978年极左思维影响下的宪法），并未有废除城市土地私权的规定，至少在名义上还维持着国家、集体和私人所有并存的城市土地所有制格局。事实上，也并未实现全盘的国有化，即使经租房全部归了国家，城市还保有大量居民私有的自用房。直到1980年第四版宪法（现行宪法）起草从而1982年底的正式颁布。 二、1980年至今：城市土地国家所有政策实施时期 改革开放后，伴随着城市土地的全面国有化，形成了土地出让制度，依据出让方式的不同，又可分成3个阶段： 1. 1980-1990：城镇土地使用的行政划拨阶段 1982年12月，《中华人民共和国宪法》（第四部）颁布。其中，第10条第1款规定：“城市的土地属于国家所有”。这是划时代的，在以往3版宪法中从未出现。就这样，在未有司法解释和实际补偿情况下，城市土地的完全国有化以宪法形式和既成事实得以最终确立。 而与此同时，随着改革开放，各项建设用地大量增加，乱占滥用现象日趋严重。为解决这一问题并加强土地管理，1986年6月，新中国第一部全面规范土地管理和利用的法律《中华人民共和国土地管理法》出台。该法进一步明确：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”“城市市区的土地属于全民所有即国家所有。”“国家建设征用土地…由土地管理部门划拨土地。”“国家建设所征用的集体所有的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权。”同年，国家土地管理局组建。 由上可以看出，1986年《土地管理法》制定之初，确立的是单一行政划拨用地制度。城市土地所有权属于国家，国家将土地使用权无偿、无限期提供给单位和个人，土地使用权不得转让。也即，当时我国城市土地还是无偿提供的，按计划划拨的，也没有土地使用权的流转，更没有所谓的“土地市场”。 但是，伴随着改革开放的大潮到来，土地使用权不能作为生产要素进行流转的规定则与市场经济原则相违背，难以适应经济发展的要求。因此，1987年，国土局先后在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州等6城市成功试行土地有偿使用制度。在此基础上，1988年人大会议通过《宪法修正案》、《关于修改〈中华人民共和