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行政审批制度改革亟待突破的重点问题 摘要 行政审批制度改革是政府的自我革命和行政管理体制改革的有力抓手。改革开放以来，行政 审批制度改革总体进展是顺利的，从点式推进走向点面结合、从放和管两轮驱动”到放管服三位一 体全面推进的特征初步显现。但是多头多层审批、重审批轻监管、固守信息孤岛这三大难题亦同步显 现并成为突岀顽疾。基于此，亟须从明晰改革深化的基本方向、瞄准关键领域关键环节、健全完善配套 举措以形成闭合链条、借力网络信息技术支撑等方面形成有效突破。 行政审批制度改革涉及政府部门的权力结构优化和职能调整?被看作是 政府的自我革命和行政管理体制改革的有力抓手。因此，伴随改革开 放进程的不断推进，中央政府和地方政府都着力推进行政审批制度改革。 对于中央政府而言，其主要出发点是通过调整优化政府职能，释放改革发 展活力，促进国家治理体系和治理能力现代化。对于地方政府而言，则希 冀通过行政审批制度改革为区域发展赢得更为广阔的空间。实践证明，自 行政审批制度改革启动以来，其总体进展是顺利的，效能亦初步显现，改 革活力和发展动力都得到一定程度的激发。但是，同经济社会发展的客观 需求相比仍存在差距，尤其是在一些重点领域还面临突出顽疾，亟须寻求 有效突破。 改革开放以来行政审批制度改革的演进过程及总体进展 作为公共资源的配置方式，行政审批是公共权力在公共事务治理中的 现实应用，也是政府实施公共管理的一种方式。既然是一种政府管理方式， 那么在很大程度上可以将行政审批制度改革视为公共权力结构的调整和优 化。但是，因为受经济社会发展水平、政府职能调整优化取向和历史文化 传统等因素的影响，行政审批制度改革在不同的国家、不同的发展阶段有 着不同的目标定位和基本诉求。这正是行政审批制度改革于改革开放之后 起步的重要原因。当然，从其时代背景看，行政审批制度改革主要源于改 革开放在释放经济社会发展活力的同时，倒逼着人们对权力结构进行调整 和优化，以解决市场经济发展过程中的审批事项过多过滥妨碍市场机制作 用有效发挥、审批行为不规范导致权力寻租等问题。正如此，中央政府于 20世纪90年代着手进行行政审批制度改革。 （一）起步阶段：点式推进和两轮驱动 行政审批制度改革，最早谋划于2001年9月。此时,国务院成立行政 审批改革工作领导小组。这标志着行政审批制度改革工作全面启动。随后, 在2002年11月，国务院提出：〃要按照完善社会主义市场经济体制的目 标和建立勤政、务实、高效政府的要求,进一步转变政府职能，继 标和建立 续深入推进行政审批制度改革。〃并取消了 789项行政审批项目。这次取 消部分行政审批事项给全国经济社会发展带来了巨大的释放效应。半年之 后的2003年2月，中央政府再次迈岀步伐，取消行政审批项目406项z 改变管理方式的行政审批项目82项。至此,国务院共取消和调整了 1300 项行政审批项目，市场活力得到明显激发。2004年5月,国务院又对行政 审批项目进行了全面清理，再次取消和调整495项行政审批项目。同时， 审时度势地颁布施行了《中华人民共和国行政许可法》。随后，经过不断 调适，2007、2010、2012年z中央政府先后分3批次取消和调整行政审 批项目。这3次调整共计取消和调整行政审批项目684项。其中，取消412 项，调整201项，下放管理层级71项。 （二）深化阶段：点面结合和三位一体 如果说起步阶段■中央政府对行政审批制度改革的谋划主要侧重于调整 政企关系,在党的十八大之后则发生了显见变化：从点式推进走向点面结 合,从放和管两轮驱动到放管服三位一体全面推进,带来这一变 化的顶层设计发生在2013年。此时，中央层面具体组织实施行政审批制度 改革的部门由监察部调整至中央编办，国务院审改办亦设在中央编办。这 —举措被看作是中央对行政审批制度改革作出的崭新顶层设计。与之相配 套的是,在这一年，国务院先后3次下发取消和下放行政审批项目的决定, 共计取消和下放行政审批项目211项。在新顶层设计的推动下，2014年和 2015年，国务院共计取消和下放行政审批事项268项，取消非行政许可审 批事项49项，将84项非行政许可审批事项调整为政府内部审批事项。到 2016年,中央政府各部门共取消和下放行政审批事项618项,占原有审批 事项的36%0这意味着，本届政府在履新之初承诺的于中央层面取消1700 多项审批事项的目标实际上已经提前完成。不过，尽管如此，行政审批制 度改革的脚步并没有因此停止。在这个过程中，一个具有创造性的举措就 是2015年5月6日的国务院常务会议决定彻底取消非行政许可审批。自 此，〃非行政许可审批〃彻底走向终结。 中央的统一部署有力推动了地方政府积极探索行政审批制度改革。以江 苏为例。江苏在2000年左右就试水行政审批制度改革。经过不