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“低保”制度及其在重庆的实践 本文所称的“低保”制度，特指“城市居民最低生活保障制度”（以 下简称“低保”）。为什么“低保”只管“城市居民”而未管农民？这 是由现阶段的国情和国力所决定的。近十年来，我国城市中的贫困户 迅速扩张，而在解困度日方面，他们比农村贫困家庭更缺乏自主性。 所以党的十五大提出，“要实行保障城镇贫困居民基本生活的政策”。 这一政策的制度表现便是建立城市居民最低生活保障制度。本文将根 据自己参加重庆市人民政府参事室“低保”调查组今年对重庆市 4 个 职能部门和 7 个区市县进行座谈调查、访问调查、文献调查所搜集到 的材料，着重从理论与实践、国情与市情相结合的角度，围绕“低保” 制度的价值和重庆应采取的对策展开分析。 一、我国建立“低保”制度的背景及其基本价值取向 世界银行发布的《1997 年世界发展指数报告》提出了一个新观点： “世界发展指数不再单纯以国内生产总值或国民生产总值衡量国家 的贫富，而是把‘人和减轻贫困放在第一位，并置于发展议程的中心 位置。’”[1]在内涵丰富的“发展”概念中，把“人和减轻贫困” 放在中心位置，这足以使人警醒并受到启迪。据国家统计局城调总队 课题组的调查测算，1995 年我国城镇贫困居民占全部城镇非农业居 民人口的比例为 8.6%，约为2428 万人[2]。5 年来，随着经济体制转 轨、产业结构调整和企业改革的深化，下岗失业工人明显增加，笔者 作保守的估计，现今城镇贫困人口的比例当在 9% 以上。按2000 年人 口普查全国人口城镇化率为36.09%计算，全国城镇贫困人口现有 4207.36 万人。重庆市城镇化率为 33.09%，城镇贫困人数为 92.02 万 人，（注：2000 年 9 月重庆市民政系统摸底调查的城镇贫困人口数 为 48.83 万人，两者差异的原因在于：贫困线的计算标准；重庆市基 层干部在低保统计工作中受渝西渝东市财政不同的承担比例的影 响。）面对人群规模不断扩大、困难程度逐年增加、构成成分日益复 杂的这个相对弱势和贫困的群体，党中央和国务院从社会主义人权的 基本价值出发，借鉴国际经验，决定以社会救助的方式，即建立城市 居民最低生活保障制度加以解决。1993 年上海市率先建立城市居民 最低生活保障制度，到 1996 年底，包括重庆在内的全国 206 个城市 建立这个制度。1997 年 9 月国务院发出了《关于在全国建立城市居 民最低生活保障制度的通知》，大大地推进了“低保”制度在其它 400 多个建制市的建立。截止 1999 年 9 月，包括 4 个直辖市、227 个 地级市、437 个县级市以及 1638 个县驻地镇，总计 2036 个市镇均建 立了这一制度[3]。国务院总结了全国建立“低保”制度的经验，于 1999 年 9 月 28 日发布行政法规《城市居民最低生活保障条例》，并 规定自同年 10 月 1 日起实施。这标志着宪法第 45 条规定的公民的“物 质帮助权”有了具体的法律保障。 近几年来，我国学者指出和论证了以《条例》为核心的“低保”制度 具有符合市场经济的要求，符合社会全面发展的需要等多重价值，这 当然正确且重要。我则更看重《条例》和低保制度的基本价值：它可 以有力地维护社会稳定和社会安定。《条例》第2 条明确规定：“持 有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地 城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本物质生 活帮助的权利。”这充分说明，以《条例》为核心的中国城镇居民最 低生活保障制度是中国社会最后的安全网。为什么要这张兜底的网？ 可从国外找到借鉴。1601 年英国《伊丽沙白济贫法》是在人口流动、 社会动荡、贫困从经济问题向政治问题转化的形势下，以改革保障形 式来谋求社会稳定的一种尝试并且取得了成功。1934 年的《新济贫 法》进一步将保障公民的生存规定为社会应负的义务。20 世纪 40 年 代，英国通过了包括《国民救助法》（1948 年），在内的一系列社 会保障法，使国家成为社会保障义务的主要承担者，国家以公共支出 的方式向全体公民实施普遍的社会保障待遇，并把它看作公民应享有 的基本权利。从而形成了“收入均等化、就业充分化、福利普遍化、 福利设施体系化”的社会保障模式[4]。由此可见，英国社会保障立 法的价值取向在二战前后是不同的：二战前，主要是着眼于缓和阶级 矛盾和促进社会稳定；二战后，则是作为国家发展战略的重要内容， 谋求与经济的协调发展。再看美国，在 30 年代经济大萧条时期，支 持罗斯福政府度过难关的正是提供失业救助、分发食品卷等典型的