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城市灾害应急管理体系建设思考 方发达国家早在半个世纪以前就开始研究城市应急管 理并建立政府应急管理机构和机制。随着全球城市化进程 的加快，经济快速化发展、生态恶化、灾害频发和社会危 机和冲突的加剧，给城市应急管理带来了持续的新挑战。 因此，城市灾害应急管理作为应急救援管理的重要领域， 受到了特别的关注。西方发达国家从二十世纪七十年代开 始，就逐步建立了一体化应急救 援管理机制和管理系统。二十世纪九十年代，应急救 援管理机制和系统得到进一步的发展。一、我国城市灾害 应急管理的发展历程XX年5月在我国北京召开的“中国城 市经营与发展高峰会”上，城市应急与社会综合服务系统 作为主要的议题之一在大会上引起了广泛的关注，并对统 筹建设内地大中城市社会应急联动系统的有关问题进行了 专门的研讨，会议提出并建议我国争取用三到五年在内地 主要大中城市建成城市应急和社会综合服务系统，实现城 市互联互通和资源共享，并尽可能扩展系统覆盖范围。且 认为目前我国内地已具备技术及物质基础，推动信息系统 连动建设的时机已然成熟。同年5月22日，国务院办公厅 关于印发《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预 案框架指南》的函（国办函[x x]39号），明确规定了各省市 提交应急预案的编制原则、.组织机构与职责、预测与预警、 应急响应、后期处置、保障措施、宣传培训和演习等。这 说明我国政府已高度重视应急管理在政府管理职能中的地 位，也标志着城市应急管理全面正式纳入到城市的常态化 管理且进入到一个新的发展阶段。 具体表现为，在国办函[xx]39号文出台前后，各省和 直辖市相继成立了突发公共事件应急委员会、应急管理办 公室、突发公共事件应急处置指挥中心和突发公共事件应 急处置总指挥部。该机构的第一责任人基本为省市主要领 导负责，并有常设机构，该机构负责城市应急管理的日常 管理工作，同时成立专项灾害应急管理指挥部（如抗震救灾 指挥部；地质灾害应急指挥部；消防灭火指挥部；生产安 全事故应急指挥部；特大危险化学品事故应急指挥部；防 汛抗旱气象灾害指挥部；突发公共卫生事件应急指挥部； 突发社会安全事件应急指挥部；交通事故应急指挥部；重 大、特大环境污染事件应急指挥部等），这些指挥部门则直 接领导为政府对应部门的责任领导。从目前我国各省市建 立的应急管理的行政架构来看，已基本完成了应急管理体 制。二、我国城市灾害应急管理存在的问题 虽然已初步建立应急管理的架构和基本制度，但还存 在着以下方面的问题： （一）城市应急管理模式不完善 突发公共事件应急管理模式已基本构建，即应急管理 领导体制及机制的框架已基本建立。但长期以来我国政府 管理体制所限，普遍形成了条块分 割行政管理体制，并形成了各自为政的单一灾害管理 模式，不利于统一指挥和调度，因此造成了缺乏统一、协 调及有效的应急管理体制 和机制，看似各司其职的灾害管理体系，在面对重大 灾害及群灾齐发的复杂局面时，却无法形成统一应急力量, 也不能及时有效地配置分散在各个部门的资源，势必造成 救援迟缓、应急低效、信息不畅等的被动局面。因此。需 要政府及社会各界研究制定切实能够形成应急高效、信息 畅通、机制灵活的城市灾害应急管理模式。 目前，国内业已形成的有一定代表性的管理模式具有 以下共性：其一，建立了城市应急管理中枢常设机构，明 确了职能权限；其二，基本建立起了城市的应急联动机制; 其三，已开展了标准化管理和信息化管理。 北京市已构建的大城市应急管理模式是目前比较超前 且完善的管理模式之一 XX年4月，北京市成立了突发公共事件应急委员会， 下设1 3-f-专项应急指挥部，统一领导全市突发公共事件 应对工作。委员会主任由市长担任，副主任按处置自然灾 害、事故灾难、公共卫生和社会安全四类突发公共事件的 分工，由分管市领导担任，市委、市政府秘书长、分管副 秘书长、市突发公共事件专项指挥部、相关委办局、北京 卫戍区、武警北京总队负责人为成员。市政府秘书长为总 协调人，市委、市政府主管副秘书长配合，市委、市政府 办公厅主管副主任协助，协调突发公共事件应对工作。委 员会下设办公室，作为日常办事机构。办公室设在市政府 办公厅，加挂市应急指挥中心牌子。市应急指挥中心备有 指挥场所和相应的设备设施，作为突发事件发生时委员会 的指挥平台。 委员会聘请专家顾问组成市突发公共事件专家顾问组, 整合与各类突发公共事件处置有关的各领导小组、指挥部, 建立健全各类突发公共事件专项指挥部，补充其职能、强 化其作用、规范其名称，完善应急体制。各区县建立相应 的突发公共事件工作体制和工作机制。区县成立突发公共 事件应急委员会，委员会办公室设在区县政府办公室。各 突发公共事件专项指挥部、相关委办局和区县按照“统一 指挥、分级负责、资源共享、条块结合”的原则，开展突