我国城更新中的用益物权确权问题研究-西南民族大学学报.PDF

我国城市更新中的用益物权确权问题研究 耿　 卓　 于凤瑞 [提要]用益物权确权在城市更新土地法制保障中居于基础地位ꎮ 国有建设用地使用权的确权问题主要表现为 届满续期和收回产生的问题ꎮ 集体建设用地使用权主要存在规划、颁证确权、缺乏管理细则等问题ꎮ 宅基地使 用权在实践中存在的问题主要表现为登记规则不够规范、收益权能缺失、取得、转让与收回的规定不明等ꎮ 分 层建设用地使用权是对空间利用的权利ꎬ是建设用地使用权的新形态ꎬ确权问题主要在于分层空间客体确定ꎬ 以及其与其他权利的关系处理ꎮ 针对城市更新中的确权问题ꎬ完善法律制度应发挥市场决定性作用ꎬ正确处理 市场与政府的关系ꎻ运用体系思维ꎬ实现城市更新土地法律制度的系统性、整体性ꎬ进行土地产权的权利化构 造ꎬ平衡国家、集体、村民、非村民之间的利益ꎮ [关键词]城市更新ꎻ确权ꎻ国有建设用地使用权ꎻ集体建设用地使用权ꎻ宅基地使用权 中图分类号:ＤＦ５２１　 　 　 　 文献标识码:Ａ　 　 　 　 文章编号:１００４—３９２６(２０１９)０１—００７６—１０ 基金项目:广州市社科联“羊城青年学人”资助研究项目“广州城市更新的土地法制保障”(１７ＱＮＸＲ２３)、教育部人文 社会科学青年基金项目“城市治理中的地役权适用研究”(１７ＹＪＣ８２００６２)阶段性成果ꎮ 作者简介:耿卓ꎬ广东外语外贸大学土地法制研究院教授、博士生导师ꎬ法学博士ꎬ研究方向:民商法学ꎻ于凤瑞ꎬ广东 外语外贸大学土地法制研究院副教授ꎬ法学博士ꎬ研究方向:民商法学ꎮ 广东 广州　 ５１０４２０ 　 　 一、导论 关系ꎬ解决突出矛盾ꎬ维护社会公平正义ꎮ 有鉴于 城市更新是指政府或其他特定主体对城市建 此ꎬ要顺利实现城市更新ꎬ必须首先解决更新区域 成区内的低效存量建设用地ꎬ根据城市规划和相 中的土地确权问题ꎮ 关规定程序进行改造的活动ꎬ包括对旧工业区、旧 土地确权ꎬ即按照法律规定的内容与程序ꎬ对 商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村的综合整治、 土地上权利的主体、客体、内容予以确定ꎬ既包括 功能改变或者拆除重建等行为ꎮ 近年来ꎬ由于我 确定权利内容、权能ꎬ又包括确定权利主体(归 国城市化速度加快ꎬ城市发展遇到土地资源紧缺 属)ꎬ还包括确认权利公示登记ꎬ也包括确保权利 等瓶颈ꎮ 相较于以往外延式的城市发展模式ꎬ城 享有、行使ꎬ因而并非仅仅是技术性的ꎬ而是全面 市更新成为今后我国城市发展的主要方向ꎮ 的、理论和技术相结合的ꎮ 土地确权在土地制度 在城乡土地制度方面ꎬ由于我国土地制度实 中居于基础地位ꎬ只有通过对土地的确权ꎬ才能使 行国有、集体所有二元格局ꎬ土地产权关系复杂ꎬ 得以土地为基础的各项权利设定具有意义ꎮ 在城 有关土地产权的设置、运作规则散见于宪法、法 市更新中ꎬ土地确权是前提工作ꎮ 只有经过土地 律、行政法规、部门规章及地方性法规等之中ꎬ立 确权ꎬ才可以将权利人的土地权利客体予以明确 法体系的不完整、不统一ꎬ导致实践操作的自由裁 特定化ꎬ具体权能予以确认并保障ꎮ 土地确权中 量权过大ꎬ造成许多土地历史遗留和现实问题ꎬ类 的“权”ꎬ是指土地上权利ꎬ典型形态为不动产物 型错综复杂ꎬ牵涉面广ꎬ与经济发展、群众利益等 权ꎬ主要包括两类:一类是土地所有权及地上建筑 问题相互交织ꎬ处理难度非常大ꎮ 城市更新是一 物所有权ꎻ还有一类是不动产用益物权ꎬ如土地承 项复杂的社会系统工程ꎬ牵涉诸多主体土地权益 包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役 的调整和纠纷解决ꎮ 法治现代化是国家治理现代 权等ꎮ 囿于篇幅ꎬ本文只讨论后者ꎬ即不动产用益 化的基础内容与基本方式ꎬ法治化是实现城市更 物权的确权ꎮ 无论是所有权确权还是用益