公共管理的经济学基础分析 庄序莹著.pdf

第一章　　导论：对公共管理的最新认识 什么是公共管理 ？什么是公共管理学 ？为什么近二 十多年西方国家会 掀起公共管理 （学 ）的热潮并迅速地波及世界大多数 国家 ？政府部 门内部 的自身管理可 以说 自古有之，为什么近二十年才冠 以 “公共管理”之名？它 与早期的公共行政学之间究竟是怎样的一种关系？ 对私人部门 （特别是私人企业）管理的研究可谓 内容丰富，成绩卓越， 而对公共部 门的管理 如何管理、管理 的原则、管理 的 目标等 的研 究则 尚 未充分展开 ，如何将工商管理 的经验运用到公共部 门正处于不 断地摸索 之中 实践的需要推动着理论 的发展 ，当传统的公共行政学 已不能为处于全 球化趋势加剧、私人部 门的竞争 日益激烈、社会价值观趋于多元化等冲击 中 的政府部 门提供有效的帮助时，迫切寻找到一种超脱于单一的学科之上的、 融多学科知识体系于一体 的、能切实提供公共部 门应对激烈变化 的社会 问 题 的思想武器 ，便成 了一种必然 的选择 。公共管理学正是在这样 的背景下 应运而生那么作为一 门学科 ，究竟有哪些理论为它提供 了发展和壮大 的 营养 ？当我们试 图去理解并探索公共管理学兴盛 的原因时，所有这些的问 题似乎都会扑面而来 第一节　　　　公共管理概念及其他 要准确地理解“公共管理 ”，离不开对“公共 ”和“管理 ”两个词 的诠释 一、公共部 门、私人部 门及其组成 所谓“公共 ”，一种理解就是管理 的主体是“公共部 门”。如果将整个社 会划分成两大部 门，那么一类是“私人部 门”，另一类就是与之对立 的“公共 部 门”。所 以公共管理 ，就是除私人部 门以外的公共部 门的管理活动 。这 个讲法 固然不错 ，但仍嫌笼统 。进一步发 问的话 ，到底哪些属公共部 门 ？毫 无疑 问，政府是公共部 门的核心和重要组成部分，公共企业也是重要 的公共 部 门，除此之外，越来越多的非政府组织的力量也不断壮大，成为公共部 门 不可或缺的组成部分 （对非政府组织的称呼各种各样 ，有的称社会公众组 织，有 的称非营利组织，也有 的称行政组织 。总之 ，它们是独立于政府和公 共企业之外的一类公共部 门。当然 ，也有人将之视为独立于公共部 门和私 人部 门的第三部 门组织）。因此 ，公共部 门管理绝不是单纯地研究政府机 构 内部 的管理，而是将研究的视野拓展到了整个公共部 门，这是公共管理与 传统公共行政的一个非常大的区别 。对此 ，美国的公共管理学学者波齐曼 和斯特拉斯曼（ ）在 年出版的 《公 共管理战略》一书中谈到，公共管理不仅在政府机构 内出现，而且也在其他 公共机构的背景下出现 （而公共行政总是与官僚机构相联系） 。而我国公 共管理学学者也指 出，“就研究对象与范 围来说 ，公共管理学并不像传统的 公共行政学那样 ，将 自己主要局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究 上，而是把研 究对象扩大到其他政府机关（立法机关和司法机关 ）和非营利 组织或第三部门甚至私人部 门的公共的方面 。” 又如：“公共管理不完全等 于 ‘政府管理’，而意味着一种新治理。传统意义上的公共行政强调 的是政 府行政或政府管理 （ 公共管理 中的管理者，不一定完全是政府，私人部 门、非营利性部 门，非政府 组织等都是公共 管理 的一个重要 组成部分 。它强调 的是治理 （ ，即由众多行动者组成的一个关系网络 ，和众多行动者之间的合作伙 伴关系 。”这就把私人部 门也作为 了公共管理 的主体之一 。当然 ，这在现 陈振 明：《公共管理学 一种不 同于传统行政学的研究途径》，中国人 民大学 出版社 年 版 ，第 页 。 张成福、党秀云：《公共管理学》，中国人 民大学 出版社 年版 第 页 。 实中是很少发生的，更确切地说，当私有部 门基于某种普遍的或特殊的公共 利益而介入到公共事务中来 ，行使某种公共权力 （政府授予或公众委托 ） 时，实 际上这一私人部 门的性质 已发生 了变化 ，即它在某一特定时期、特定 情况 下 已成为 了公共组织，尽管这种转变是不稳定 的、可变化 的。所 以，当 以追求私利为主的私人部 门在某些特定情况下行使公共权力、追求公共利 益