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对我国官员终身问责制度的立法设想 陆岳昊 （南京工业大学法律与行政学院） 摘 要：孟德斯鸠曾经说过「冇权力的人使用权力直到碰见界限方才休止。” 针对政府的代言人——行政官员，如果没有一个体系化的责任追究体系，滥用权 力，降低成本和风险来换取个人利益最大化是在所难免的。但由于权责不清，法 制与程序不完善，我国的问责制度普遍存在处罚内容单一，手段简单，周期长效 率低下等问题。本文将结合十八届四中全会《决定》的相关提案，从终身问责制 度建立面临的问题、问责主体、对象、内容、法制环境以及问责相关的实例，提 出对终身问责制度立法完善的建议和假想。 问责主体问责对彖问责内容 问责主体问责对彖问责内容 法制环境问责制立法难题 官员问责制度的渊源 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定（以下简称“十八届四 屮全会《决定》”）屮明确要深入推进依法行政，加快建设法治政府的意见。为了 完善依法决策机制，十八届四中全会《决定》提出耍建立重大决策终身责任追究 制度即责任倒查机制。对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造 成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关 负责人员的法律责任。 显然十八届四屮全会《决定》希望通过立法手段完善依法行政制度，加大对 行政权力的约束力以及对“假公济私”行为的处理力度。 古人云“不在其位，不谋其政。”这个“政”不单指行政行为，也包含行政 权力的使用和行政资源分配之意。北宋时期《太平御览》屮便可找到先秦吋代诸 多有关问责制度的规定。如《周礼地官》中提到：“司徒之职在保息万民。”再比 如《尚书大传》屮曰：“百姓不亲，五品不训，则责司徒。”《韩诗外传》：“群臣 不止，人到不和，国多盗贼，人怨其上，则责Z司徒。”虽然这些名家典籍中并 非规定“司徒”即官员应当进到如何的义务，但却明确指出了官员不作为吋就得 被追究问责。 自民国时期，孙文先生开始将官员称为“公仆”，核心思想在于为人民服务。 然而放Z今日的行政实践过程中，高呼为人民服务的公仆却表里不一，以相当形 式化的手段敷衍国家和人民赋予的期累，台面上各种丰功伟业的政绩实则只是以 权谋私将个人利益集团的利益最大化的表现，虚报、谎报等造假行为络绎不绝。 而当被信息传播者比如新闻媒体问及行政相关决策的事宜利弊以及对广大人民 群众的实际彩响时，官员多用撼塞、逃避的方式推卸责任。少数被问责，势必给 百姓交代的官员也只是选择了某个公开的场合向媒体与公众致歉，然后辞职。 当代中国的官员问责制度始于2003年“非典”爆发吋的“问责风暴”，出于 未能控制好疫情，吋任卫生部长的张文康被迫辞职。尽管从那之后的官员问责制 度不断的安抚着愤怒不安的百姓，但事实上引咎辞职更像是一种“合理公开逃避 责任”的方式，离职后的官员多缴纳罚金，降职并被调派往相对偏远的地方继续 其仕途，对其实际的处罚力度微乎其微。再者，虽然官员的违纪行为确实侵犯了 百姓的利益，有的甚至构成犯罪，但反观其工作职能，其在位时的一些行政决策 行为也推动了社会的发展。免职等处罚形式使得这些原先对各项工作“熟门熟路” 的官员失去了服务大众的平台。对广大人民群众来说，“群龙无首”状态下的职 能部门何尝不是一种损失。如前任山西省委副书记、省长孟学农因2008年9月 发生在山西临汾的尾矿溃坝事故而引咎辞职这一事例，对于山西人民来说无疑少 了一个好官。 究其缘由，主要是因为我国现行体制下对官员的问责制度的相关立法体系不 完善。作为政府代言人的行政官员配置一直处在流动状态屮。经常出现一种情况: 前一任行政长官及其领导的部门作出行政决策时并未当即见效，当负面影响引发 民生问题和社会关注时，该套领导班子已经或被调离或已辞职，总之当具体的行 政相对人找上门的吋候，原先的决策主体已经不在。单一的对政府职能部门提起 行政诉讼仅仅是事后对相对人的救济方式，不能实际意义上的约束和限制公权力 的滥用，因此建立一套针对行政官员本身的终身问责机制才能冇效的保证推进依 法行政，加快建设法治政府。 终身问责制度的简要分析 （一）官员问责制的法制环境 要分析官员问责制度，首先要结合宪法、法律以及党的规定，了解法制环境。 从法律（广义）的角度岀发，目前国内并没冇一部专门针对行政职能部门决策失 谋或严重失职后，承担行政责任及后杲的成文法典。目而用以实行官员问责制度 的法规主要是《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。 该规定自2009年开始实施，根据《党章》、《党政领导干部选拔任用条例》、《行 政监察法》、《公务员法》而制定。 从该《暂行规定》屮最少看出官员问责制度法制环境的两个特征： 首先，我们必须坚持党的领导，党负责管理和指挥人民选拔出來的官员。 其次，公民有权依法行使检举揭发，申诉，控告的权力。 虽然该《