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关于科学发展与我国《预算法》修订应予特别关注的五大问题 论文作者：朱大旗 关键词: 科学发展观/预算法/预算法修订/问题 内容提要: 目前，我国预算法正面临修订。预算法的修订千头万绪、错综复 杂，但从科学发展、从建立适应社会主义市场经济体制和和谐社会发展需要的 公共财政制度的要求来看，我国预算法修订的首要问题是应对立法宗旨加以修 改，以确保人民群众公共需要最大化实现的目标能够在各具体预算制度中加以 体现，同时，预算法的修订还应确立全口径预算管理原则，合理划分政府各级 间的事权、财权与财力，科学配置同级人大和政府的预算权，依法确立和推进 国家预算的公开透明。 引言 自2003年7月胡锦涛同志在全国防治非典工作会议上首次提出“全面发 展、协调发展、可持续发展”的发展观以来，经由党的十六届三中全会、五中 全会和党的十七大等系列重要会议，“科学发展观”这一当代中国马克思主义 关于发展的世界观和方法论的内涵日臻明确、丰富和深化。科学发展观—— “第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法 是统筹兼顾”这一与时俱进的科学理论，逐步地、合乎逻辑地成为我国经济社 会发展的重要指导方针，成为我们发展中国特色社会主义各项事业必须坚持和 贯彻的重大战略思想，当然也是我国进行财税体制改革和财税法制建设必须遵 循的根本指导思想。2010年1月8 日，在中共中央政治局第十八次集体学习 时，胡锦涛同志又非常明确地强调应“构建有利于科学发展的财税体制，积极 推动科学发展，促进社会和谐”[1]，从而为我们深化财税体制改革、完善公共 财政体系和财税法制建设指明了努力的方向。而预算体制改革与预算法制建设 作为财税体制改革和财税法制建设的核心内容，其成功与否、优良与否？事关 一国的财政收支分配及其秩序，直接影响到一国经济能否可持续发展、政局能 否安定有序、民生福利能否改善提高、社会和谐能否有效达成，牵涉到方方面 面错综复杂的利益关系，因而更需要以“科学发展观”为统领，以便统筹兼 顾、科学合理、求真务实地解决我国预算体制暨预算法制建设中的相关问题。 但解决问题的前提是要发现问题、找出产生问题的根源。我国现行预算体 制和预算法制的基本框架是以《中华人民共和国预算法》[2]（以下简称《预算 法》）为基本依据而建构的，故预算领域的诸多问题多可围绕这一基本法律寻 找制度根源。事实上，自我国十届全国人大常委会于2003年将《预算法》的修 订列入“十五”立法规划第一类[3]以来，关于预算体制所存问题及《预算法》 应如何修订的理论研讨和制度探索就一直在广泛的进行。如：全国人大常委会 预算工作委员会曾从立法者的角度提出了“预算法总则中应否大量增加预算原 则的规定”、“预算编制、执行的制衡机制”、“预算调整问题”、“关于预 算法律责任”等18个方面的问题；财政部则从预算管理者的角度提出了“预算 管理法律依据不明”、“预算管理职权划分不清”等七大类28个方面的问题； 国际货币基金组织在其提交的《中华人民共和国预算法课题研究报告》中一方 面推荐了发达国家普遍遵循的预算法10大原则，另一方面又针对我国预算法的 现状提出了“必须考虑的”15大问题、“应该考虑的”9大问题、“需要进一 步考虑”的5大问题。现《预算法》修订领导小组组长、全国人大常委会预算 工作委员会高强主任认为“此次修订预算法重点应解决预算管理的统一完整 性、预算执行的严格规范性以及预算监督的严肃有效性三大问题”，“这是修 改预算法最关键的三大问题，如果解决不好，预算法还是不能真正起到规范预 算管理的作用”[4]等，均从不同的角度、不同层面阐释了修订《预算法》应予 解决的问题。而笔者作为一个热心于预算法研究的法学理论研究者，在经过长 期的预算法理论探索和预算法治实践观察后认为：基于“以人为本的科学发展 观”的要求，从建立适应社会主义市场经济发展需要的公共财政体制和构建和 谐社会的目标来审视，我国修订《预算法》所涉问题虽然很多，但以下五大问 题尤其值得我们予以高度关注和重点突破。 一、修订《预算法》首要之务是要转变预算观念、修改立法宗旨 《预算法》的修订千头万绪，但最根本、最重要的是对立法宗旨、立法目 的的修订。这对整部《预算法》的修订具有统领性作用，是我们在修订《预算 法》时必须予以高度关注的首要问题。这一问题如果不能得到很好的解决，则 《预算法》的其他修订就很有可能因为方向不明或错误而失去其应有的价值和 意义。 大家知道，预算法的立法宗旨，是关于制定（或修订）预算法所要达成的 基本目的