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关于城镇化和保障农民土地财产权益思索 摘要： 在新型城镇化建设过程中保护农民土地财产权益得到 切实保障，已成为当务之急。为了在城镇化健康发展中保障 农民土地财产权益，必须思考：(1)赋予农民在集体所有制、 集体经济组织中的主体地位，这是农民土地财产权益获得保 障的前提条件；(2)赋予按份共有人在城乡统一的建设用地 市场中市场主体地位，这是农民土地财产权益获得保障的必 要条件；(3)以党的十八届三中全会《决定》精神为导向， 以新型城镇化发展中保护农民土地财产权益为出发点，修改 并实施相关法律、法规，是农民土地财产权益获得保障的根 本条件。 关键词：城镇化；农民；土地财产权益 中图分类号：29921； 3011文献标识码：A文章编号:(201) 0300603 作者简介：孙仲彝，上海交通大学农业与生物学院教授 (上海 20020) 党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改 革若干问题的决定》(以下简称《决定》)以及习近平总书记 关于《决定》的说明，十分重视完善城镇化健康发展体制机 制，坚持走中国特色新型城镇化道路，所谓新”就是对过 去一段时期在城镇化实际工作中的偏差而言，一些地方没有 全面正确理解中央的精神，偏离了正确方向，既有领导干部 的主观原因，也有相关法律、法规的制度原因，不能适应社 会主义市场经济发展要求，特别是城镇化过程中在征地、用 地制度上没有按照市场原则保护农民的土地财产权益，使农 民普遍对征地、用地表示不满，引发的矛盾和冲突越来越多， 成为当前最主要的社会问题。如何适应社会主义市场经济发 展要求，在新型城镇化建设过程中保护农民土地财产权益得 到切实保障，已成为当务之急。为了在城镇化健康发展中保 障农民土地财产权益有以下问题需要思考。 一、赋予农民在集体所有制、集体经济组织中的主体 地位，是农民土地财产权益获得保障的前提条件 现行农村土地是实行集体所有制或劳动群众集体所有 制，依照法律，属于村民集体所有，由村农业生产合作社等 农业集体经济组织或村民委员会经营管理；属于乡（镇）农 民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。 还规定土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让 （《民法通则》第七十四条、第八十条规定）。集体所有权的 行使，属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民 委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集 体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表 集体行使所有权；属于乡镇农民集体经济组织所有的，由乡 镇集体经济组织代表行使所有权（《物权法》第六十条所规 定）。《土地管理法》第十条规定集体所有土地的经营和管理, 内容与《民法通则》、《物权法》规定的相同。《农村土地承 包法》第十二条发包主体规定是由村集体经济组织或者村民 委员会发包；属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集 体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发 包。还规定不得改变村内各集体经济组织农民集体所有权。 从以上现行法律、法规的规定可以看出，农民不论在哪一个 层次的集体经济所有制中都没有主体地位，对保护农民自己 的土地财产权益，既没有话语权，也没有保障权。这种现状 与十八届三中全会《决定》的精神不相符合，应该抓紧修正、 补充相关法律、法规以便落实保障农民土地财产权益。 从理性思考来看，农村土地集体所有制或劳动群众集体 所有制，以及集体经济组织，可以赋予中国特色社会主义集 体所有制的科学内涵，即实行按份共有和共同共有相结合的 集体所有制，集体经济组织的不动产或者动产实行按份共有 和共同共有相结合、劳动者的劳动联合和资金联合相结合的 集体经济组织。中国特色社会主义集体所有制的科学内涵， 是依据《民法通则》、《物权法》中关于共有概念和共有形式 的规定；按份共有是按份共有人对共有的不动产或者动产按 照其份额享有所有权；共同共有是共同共有人对共有的不动 产或者动产共同享有所有权。与农村土地相关的法律、法规 作相应的修正、补充是比较科学、合理的，是符合我国社会 主义初级阶段的基本国情和最大实际，是符合生产关系适应 生产力发展、上层建筑适应经济基础巩固和发展的客观规 律，是有利于激发农业、农村、农民建设中国特色社会主义 事业的活力，为全面深化改革推进中国特色社会义建设发 展，实现中华民族伟大复兴的中国梦发挥关键性作用。 二、赋予按份共有人在城乡统一的建设用地市场中市 场主体地位，是农民土地财产权益获得保障的必要条件 现行规定是严格控制农民集体所有建设用地使用权流 转范围，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出 租用于非农业建设，为了保护耕地，守住18亿亩耕地的底 线是应该的。但是，为了发展农业产业化经营，应该赋予农 民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担 保权能，允