新形势下PPP项目模式的研究与管理初探.docxVIP

据审计署公布的数据，截止至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务20.70万亿元人民币。考虑或有债务后，全国各级政府债务约30.28万亿元，其中地方政府债务余额17.9万亿元。面对高企的政府债务和债务风险，国务院、发改委、财政部先后出台了关于控制地方政府性债务的相关意见和政策，地方政府融资方式将发生深刻的变化。“十二五”期间，我区经济社会飞速发展，特别是通用等重大项目的落户建设，对全区经济产业结构的调整和优化产生了巨大的影响。围绕通用项目、金口新城、城乡统筹发展等进行的基础设施配套，区政府投入了大量建设资金，同时也相应产生了一定的地方性债务。在新预算法即将正式实施、政府债务纳入预算管理、地方政府融资平台叫停的新形势下，作为国家发改委、财政部力推的PPP建设模式将在政府投资中发挥及其重要的作用，研究、探索新形势下的PPP项目建设模式对我区十分重要，势在必行。 一、PPP项目模式辨析 （一）PPP模式的来历和基本概念 PPP，是Public-Private-Partnership的字母缩写，即“公共私营合作制”或“公私合作伙伴关系”，实质就是民间资本参与公共基础设施建设和公共事务管理。严格地说，PPP模式并不是一种新鲜事物，1782年法国Perrier兄弟就开始以这种模式介入了当地的自来水公司的建设运营。上世纪90年代英国利用这种模式不仅建设和运营地铁、桥梁、机场、电厂、水厂、污水与垃圾处理等，甚至利用这种模式建设和管理医院和监狱，英国采用PPP模式建设或运营的项目总投资超过1000亿美元。上世纪90年代中期，PPP在全球得到广泛运用并被引入我国。 PPP项目模式有广义和狭义之分。广义上的PPP是公共部门与民间资本为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系的总和，如服务外包、租赁经营、特许经营、剥离（非公有机构拥有）等多种关系模式都包含在内。狭义上的PPP是一系列项目融资模式的总称，主要有BOT（建设-经营-转让）、TOT（转让-经营-转让）、BOOT（建设-拥有-经营-转让）、B00（建设-拥有-运营）、LBO(租赁-建设-经营)、OM（运营和维护协议）等模式。 （二）PPP模式在我国的发展历程 据统计，全国目前以PPP模式名义建设的项目有8000多个，但真正按照规范的模式标准来衡量的PPP项目不足100个。在我国20多年的实践中，PPP模式先后经历了尝试（1995-2003）、探索（2004-2013）、规范（2014年始）三个阶段。在不同的阶段都有不同的典型案例。 在尝试阶段，广西来宾电厂、成都自来水厂项目虽然未竟全功，但为中国式PPP进入下一个阶段奠定了基础。在探索阶段，虽然PPP项目在土地开发、交通等行业积累了较多风险，但是在供水及污水处理行业取得了较大的成功。在此期间，国家体育馆（鸟巢）、北京地铁2、4号线是典型的PPP项目案例，但是国家体育馆项目因对后奥运会时期的经营和商业风险预计不足，股东与股东之间、股东与政府之间、项目商业开发和公共利益之间多方面矛盾重重，最终导致PPP模式失败，由北京市政府收回了运营权。地铁2、4号线PPP模式运作相对较为顺利，但是长期以来的高额补贴也使得财政苦不堪言。在这一阶段，PPP模式在我国的推广使用是一个探索的过程，并不成熟规范，不同的使用者往往站在不同的角度上对此有着不同的理解，有一部分成功的案例，也有大量失败甚至比较极端的案例。进入2014年，也就是在规范阶段，国家层面的组织、立法、试点相继启动，重庆率先在全国实施了PPP投融资模式改革，已经签约的项目涉及到交通设施（高速公路、轨道交通、市郊铁路）、市政基础设施（水厂、垃圾焚烧）、土地整治（钓鱼嘴整体开发）等10多个项目，资产总额达1000亿元，社会投资者组成广泛，有港资如香港地铁，有外资如中法水务、苏伊士水务，有央企如中电建路桥集团、中铁建等，还有部分为重庆的民企。社会普遍认为，这是一项能产生上亿元资本、资金红利的重大改革，且不会因为加快投资而增加政府性债务。在经济界，2014年被称为中国PPP项目元年。 (三)现阶段我国对PPP模式的认识 为规范操作和统一认识，2014年9月23日，财政部财金【2014】76号文件（《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》）中对PPP模式的定义为：政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。在这份文件中，财政部对拟规范的PPP合作范围和项目选择上有更加谨慎的考量，侧重于那些具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的项目，优