土地征用与地方政府的行为.PDFVIP

土地征用与地方政府的行为 苏红 上海大学社会学系 上海市宝山区上大路 99 号 A507 ，200436 Email:suhongg@ 陈金永（Kam Wing Chan ） Department of Geography University of Washington,Box 353550 Seattle WA 98195, USA Email:kwchan@ 本文通过对上海郊区一个乡镇自解放后土地征用的历程的回顾，分析地方政府在计划经 济时代和财政体制改革之后在土地征用过程中角色和行为的转变，进而总结地方政府在财政 体制改革之后的日趋复杂的行为模式，指出这些行为模式对中国的经济发展和社会发展所带 来的影响，从而回应中外学术界对中国地方政府在改革中的作用的研究，尤其是对“地方法 团主义“的理论进行深入的思考。 1 始于上世纪 80 年代的财政体制改革，是中国经济体制改革的一项重大举措，是政府体 制改革的开端。中央政府试图通过明确中央和地方的经济关系，在国家统一指导下发挥地方 政府的积极性、主动性和创造性，从而发展地方经济，同时也分担以前属于中央政府的提供 公共产品和服务的责任。经过 20 年的时间，中国的财政体制从“划分收支，分级包干”到 “分税制”，几经变动，今天呈现在人们面前的现实状况是，一方面，地方政府通过经济行 为推动了地方经济的迅速发展，从而带动了整个国民经济的大幅度增长；另一方面，地方政 府投资过热，短期行为，对地方百姓强取豪夺，以及腐败现象的层出不穷，令人触目惊心。 如何解释发生在地方政府这一行政层面的复杂的行为和结果，成为当前许多中外学者密切关 注的话题。本文试图通过对中国 20 年来土地征用制度的变迁、地方政府在土地征用中的行 为以及大规模的土地征用后已经和正在显现出的社会问题的分析，从制度层面对地方政府在 经济转型期的角色、行为，以及在中国经济发展中的作用做一个剖析。 一、文献评述——地方政府角色分析 在中国，“地方政府”这个概念是一个庞大的概念，它是指在中央政府之下的，受中央 政府控制的地方各级政府，包括省级政府、市级政府、县级政府和乡镇级政府。由于各级政 府所处的政治层级不同，来自上级政府的任务不同，责任和权力范围不同，因此各级政府虽 然是在同一个国家政权体系之中，但它们的行为是各不相同的。本文无意总结概括所有地方 政府的行为模式，我们的关注点在于国家政权体系中较低的层级，在我们的个案中主要描述 的是乡镇一级的地方政府，这一级地方政府在国家与社会的垂直关系链中向上比较远离中央 政府，向下又最接近地方体，它处在国家与社会的连接点上，它的行为既带有所有地方政府 行为的共通性，又具有自己的独特性，因此成为我们关注的对象。 以往学者对财政体制改革后地方政府的角色与行为的分析主要集中在两个方面：一是强 调地方政府的独立性及与中央的分权。如 Oi 提出的 “地方法团主义“（Local State Corporatism ），指出中国经济的持续增长要归功于中央政府的分权发展策略，改革者通过分 权而给予地方政府适当的激励，使地方政府迅速扮演了寻求利润的法人团体的角色，他们根 据资源和地方条件的不同决定如何应对这种激励，在改革早期多数地方政府支持乡镇企业的 发展，20 世纪 80 年代后期开始进化为有选择地支持私营企业，总之，中国经济改革不同于 前苏联和其他社会主义国家的成功经验，是政府（尤其是地方政府）对经济的积极参与。① Walder 的“厂商”理论分析到，分权让利减弱了地方干部在经济