公用事业民营化中的理论盲点.doc

公用事业民营化：理论盲点与政策建议 王自力 （江西财经大学 产业组织与政府规制研究中心，江西南昌 330013） [摘 要]中国公用事业民营化改革有其深刻的现实与理论背景。对公用事业民营化的理论研究与实践探索，是一个认识逐步深入的过程。目前在公用事业公有民营与民有民营、民营化与市场效率改善、价格管制的“信息悖论”、改革中的利益协调问题等方面缺乏研究，存在理论盲点。这些问题不解决，会阻碍民营化的进程、影响民营化的效果。中国公用事业民营化改革应该是一个从公有民营到民有民营的渐进过程，自由交易权是民营化改革成功的制度保证，政府制度改革是民营化改革的政治基础，协调各方利益是民营化改革成功的关键。 [关键词]公用事业，民营化，理论盲点，政策建议 一、公用事业民营化的定义 市政公用事业是指对包括城市供水、节水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处理和城市绿化等在内的城市公共设施的投资建设、维护和经营。所谓公用事业民营化，就是将国有、公营的公用事业的所有权或经营权转移到民间，引入真正的市场机制。 与其他一般性的竞争行业相比，公用事业具有以下几个鲜明特点：一是地域性。如自来水、供热等产品和服务的供应只在管网的覆盖范围内进行，不在全国或国际范围内自由流动。二是公用和公益性。公用事业的产品和服务是针对所有居民的，不像普通产品有特定的消费群体。由于公用事业的产品和服务在我国还被赋予一些公益特性，通常还需承担一定的社会公益义务。三是投资大、回收期长、市场化程度低。公用事业所需投资巨大，不像常规投资一样，在短期内能得到回收。另外，公用事业还具有天然垄断性，市场化和竞争度较低。四是价格机制不灵活。公用事业的产品和服务具有长期性和普遍性，其价格的形成和调整涉及到地域内居民的利益，不能完全按供求规律行事。五是政府和社会干预。由于涉及的居民及消费群体的利益需求不同，政府和社会舆论常常会对从事公用事业的机构通行“道义上的说服”或行政干预，因而这些企业的经营自主权相对都会有一些限制。 二、公用事业民营化的背景 （一）现实背景 长期以来，我国对公用事业采取的是低价格、高财政补贴的机制，价格基本上不受供求关系和成本变动的影响。尽管从上世纪九十年代以来，我国各地城市对公用事业的这一传统体制进行了一系列改革，如减少或取消财政补贴，实行以成本为基础的定价制度等。但是，从总体上看，城市公用事业是二十年来改革幅度和变化都较小的一个领域。全国城市公用事业绝大多数都实行政企合一和垄断经营。各城市几乎都设有公用事业局或相类似的政府机构，对公用企业进行集中统一管理。政府既是政策制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，这导致我国公用事业具有经济性垄断与行政性垄断的双重特征。目前我国的公用事业普遍面临的问题是：(1)亏损经营，财政补贴沉重。(2)企业缺乏自主权和积极性。(3)生产效率低，服务质量差。(4)缺乏稳定、规范的建设资金来源渠道。但这些问题本身并不能说明公用事业就必然是一个亏损的行业。事实上，公用性事业多具有收费或成本补偿机制，经营者可以通过这个机制获得一定的预期收益，并且在相当程度上减少投资和经营风险。并且由于对基础设施项目的服务需求属于城市生产和生活的基本需求，且需求规模庞大而稳定，故而对投资者或经营者都有较大的吸引力。 另一方面，经过20多年来的改革开放，非公用事业的民营化进程迅速，民间投资已遍布国民经济16大行业，在绝大多数竞争性行业，民营企业已经取代国企成为经济建设的主力军。从资产规模上看，目前中国城乡居民本外币储蓄余额已超过10万亿元，如果加上居民手中持有的现金、国债、股票等，民间金融资本存量实际上已经超过全国国有资产11万亿元的总资产规模。从投资比例上看，1998-2001年，国内民间投资的平均增幅分别高达20．4％、11．8％、22．7％和20．3％，不仅高于同期国有经济的投资增幅，也高于全社会投资的增幅。至200l年，国内民间投资与国有投资占全社会总投资的比重分别为47．3％和44．6％，民间投资已经超过国有投资。急速增加的民间资本急于找到新的投资领域，经营公用事业的资本规模要求对民间资本来说已经不是什么难以跨跃的障碍。 （二）理论背景 考察西方发达国家曾经发生的民营化，对解释中国的民营化改革的理论背景具有借鉴意义。英国的公用事业民营化是一个典型。在20世纪70年代末，英国的意识形态领域发生了变化，这突出地反映在政府干预的认识上。在市场经济中，政府干预的经济合理性是建立在效率标准上的。政府干预的必要性在于它能否补偿市场失败所造成的效率损失。效率与平等之间的替代关系意味着公共部门的增长是以牺牲经济增长为代价的。因此，公共部门的增长会最终导致生活水平增长缓慢。进一步说，如果存在一个庞大的政府，并按照自己