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我国旅游高峰期景区现状和立法建议 摘要：近年来我国经济快速发展，旅游业也表现出 强劲的增长势头，逐渐成为支柱产业。与此同时出现了大量 的负面问题，本文从旅游参与者的角度分析问题产生的根 源，在借鉴国外先进管理经验的同时结合国内实践，提出可 行的解决对策。 关键词：旅游业；不文明；管理 改革开放以来，我国的综合国力和人民群众的生活水平 有了显著提升，截止至2010年我国已成为世界第二大经济 体。截止至2012年，我们已经形成了近30亿人次的国内旅 游市场规模，位居世界第一。出境旅游人数已超过8000万 人次，我国已成为全球第三大出境旅游客源国。 一、 关于我国旅游业发展的现状 在旅游业蓬勃发展的同时，也暴露出不少问题。如黄金 周变”黄金粥” ：2013年黄金周期间，全国各大景区游客 接待量较去年普遍上涨，游客量直线上升；景区超载不限流 [11：人数明显超负荷，景区却还在卖票；目前我国景区所 有权属于国家，但经营权却是多种模式。利益的驱使让这些 景区经营者急功近利，只想着赚快钱，不看长远发展。 二、 关于旅游业发展的立法现状分析 在旅游业蓬勃发展的同时，有关旅游业的立法工作也一 直紧随其后。近年来，国务院先后出台了《旅行社条例》、《导 游人员管理条例》、《中国公民出国旅游管理办法》等行政法 规，全国31个省(区、市)也都公布了《旅游管理条例》 或《旅游业条例》等地方性法规。有关部门截至目前发布了 旅游业国家标准22项、行业标准18项、地方标准200多项, 标准化范围基本覆盖旅游业各主要领域和重点环节。”备受 媒体和社会关注的《旅游法》在今年十月一日正式面向社会 实施。 三、从参与主体角度，旅游业存在的问题分析 (-)从国家层面出发，探讨我国现行旅游业中存在的 不足 在立法方面：近年来，全国绝大多数省份已经把旅游业 确定为支柱产业，国民对旅游市场的需求不断提高。如何促 进我国旅游业良性发展，解决高峰期景区管理问题已经迫在 眉睫，笔者认为当前景区管理需要解决的问题就是完善景区 管理方面的法律制度。新出台的旅游法存在的主要问题有： 对于景区管理制度的规定过于粗放，对主管部门的统称过于 笼统，而针对旅游高峰期问题的解决过于简单，极端化。 在执法方面：黄金周现象与休假制度不合理有关。我国 的假日总量在全球处于平均水平，但长假相对稀缺，导致旅 游需求集中爆发，旅游需求和景区供给出现严重失衡。《职 工带薪年休假条例》早就实施了，但在现实中并未得到严格 执行，游客扎堆出行实属无奈。当前我国旅游业面对的主要 问题之一是如何保障法律的执行。 在司法方面：无救济则无权利，无裁判则无法治，司法 是解决社会矛盾最后的防线，设定完善的公益诉讼机制能促 进旅游资源保护的司法制度化。我国目前旅游资源保护缺乏 的就是落实公益诉讼机制，一方面，公益诉讼能提高公民的 旅游资源保护意识，维护社会的公共利益，另一方面，公益 诉讼能促进旅游资源保护的司法化，限制旅游资源的过度开 发，促进旅游资源的可持续利用。 （二） 从景区经营者角度出发，探讨我国景区管理中存 在的问题 管理体制混乱：我国旅游资源丰富，但管理主体多元化, 机构设置累赘，经常出现多个部门管理一个景区的现象，容 易造成好的法律法规和保护政策得不到落实。 针对突发问题，景区反应迟滞：旅游过程中容易发生火 灾、重大交通事故、公共性突发事件，在应对这些紧急事件 时，景区往往反应迟滞，效率低下，缺乏相应的预警机制。 缺乏科学规划，服务设施不完善：科学合理的规划直 接影响着游客的行为。在我国的许多景区，游客的不文明行 为在很大程度上是由于缺乏科学的规划，服务设施不完善所 造成的。 （三） 从游客角度出发，探讨我国景区层出不穷的不文 明现象 我国公民在旅游活动中最常见的不文明行为包括：乱扔 垃圾、信手涂鸦、大声喧哗、加塞插队等，这些已经受到了 包括国际社会公众舆论的批评，严重损害了中国”礼仪之 邦”的形象。 四、关于旅游业中上述问题的相应对策 （一）国家层面 《旅游法》对景区管理制度做出一些规定，但是这些规 定远远不足以解决目前存在的问题，地方应当以《旅游法》 为依托，制定与之相配套的地方旅游法规，共同促进旅游业 的发展。笔者认为《旅游法》直接做出限定承载量的规定过 于简单，应当在有配套的预警系统后再限定接待量，这样柔 性的措施才更能使游客接受。 我国已经颁布实施《职工带薪年休假条例》，各用人单 位应当严格执行，这对旅游扎堆现象能够起到一定的缓解作 用。而如何保障《旅游法》的有效执行，则是当前最为重要 的事情了。执法不严会严重侵害法制秩序，使法律失去其应 有的价值。［2］必须建立有效的执行机制。但是在实践中， 影响法律执行的因素仍然存在，主要有：社会的干扰因素和 执行者的素质因素。要抑制这些因素，只好将执行权置于监 督之