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空间治理现代化下的非建设用地管控研究 ——以长沙市全域空间管控探索为例 邓方荣，段宁 摘要：推动空间治理现代化是国家治理体系现代化的重要内容，而非建设用地的管控是空间治理的核心内 容和重要对象。本文首先探讨了非建设用地的范畴和空间治理的内涵，从非建设用地管控法理、空间分类 和管控要求三个方面探讨了我国当前非建设用地管控体系的不足；进而在相关理论和相关实践研究的基础 上，以长沙市城市总体规划编制改革为例，从边界管理、管控法理、规划编制体系和分类管控几个维度进 行非建设用地空间治理的探讨，以期对类似区域或城市进行非建设用地管控提供一定的借鉴，为我国空间 治理现代化提供一定的理论支撑。 关键词：非建设用地管控,空间治理现代化,城市总体规划,长沙 1 引言 1.1 空间治理体系现代化的提出 党的十八届三中全会首次提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。十九届三中全会 又进一步强调要推动国家治理的现代化和治理能力现代化，并提出了机构改革等一系列具体 举措。国家治理的现代化，推动着我国空间治理体系的现代化，在此背景下，中华人民共和 国自然资源部应运成立，这是推动我国空间治理现代化的必然要求，也是我国在基本建设取 得较大进展，转而重点开展生态文明建设，守住绿水青山的重要举措。当前，我国空间治理 主体和方向做出了调整，空间治理的重点从开发建设转向自然资源保护。非建设用地的管控 是未来空间治理的主要对象，非建设用地的管控效果也将是检验空间治理现代化的重要指 标。 1.2 非建设用地管控在空间治理体系中的地位 在空间治理现代化的推动下，非建设用地的管控在我国空间治理体系中的地位显得举足 轻重。一是非建设用地是现代化空间治理的主导对象。空间治理的方向从开发建设转向以自 然资源保护为约束的建设管控，决定了空间治理的主导对象从建设用地转向承载自然资源保 护的非建设用地。二是非建设用地管控是现代化空间治理的核心内容，建设行为受到自然资 源保护的约束，并为保护所服务，形成以非建设用地保护为主，建设用地与之协调的用地管 控体系。因此，在空间治理体系改革的当下，本文探索非建设用地的管控体系，对于推动全 域空间管控体系构建、推动生态文明建设、完成空间治理的现代化具有较强的现实意义。 2 研究范畴与概念界定 2.1 空间治理的内涵 张京详在总结分析了诸多学者对于中国治理现代化的研究之后认为，我国治理现代化的 核心是建设有限但有效的政府，培育自主与自助的社会，完善自由但规范的市场秩序，弱化 政府自上而下的管理，强化规制、协商、合作并存的新型治理方式，而空间治理是城乡规划 的本质。城乡规划是一个多元利益在此互动、博弈的舞台，绎着长远与眼前、效益与公平、 局部与综合、个体与群体等诸多复杂作用的过程。[1] 2.2 非建设用地的界定 当前，我国对非建设用地的界定尚不明确。本文从维护区域生态安全角度出发，结合现 有的法规与土地管理实际情况，认为非建设用地即建设用地之外的用地，即现行 《城市用地 分类与规划建设用地标准》中的非建设用地 （E 类），包括水域 （自然水域/水库/坑塘沟渠）、 农林用地 （耕地、园地、林地、牧草地、设施农用地、田坎、农村道路等用地）、其他非建 设用地 （空闲地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸地、不用于畜牧业的草地等用地）三类。风景 名胜区、自然保护区、湿地公园、森林公园（除去管理及服务设施等用地）等具备国家、省、 县级称号的重点自然保护区，是保护等级和对象的体现，往往同时涵盖水域、农林等非建设 用地类别，在用地分类中仍属于水域、农林用地、其他非建设用地。 3 传统非建设用地管控体系的不足 3.1 管控法理不完善 在现行法规体系中，一方面非建设用地没有权威的界定标准，仅处于学术探讨阶段；二 是作为空间治理主要抓手的城乡规划、国土规划等现行空间类规划均没有针对非建设用地管 控，制定相对应的法定专项规划。《中华人民共和国城乡规划法》中，与非建设用地紧密相 关的总体规划或土地利用总体规划的关注点多在建设用地本身，对于非建设用地的管控也仅 局限于风景名胜区、基本农田等少数重点地区。且上述规划对非建设用地的管理重点在于禁 止建设，未明确如何保护。 3.2 空间分类缺少对保护的针对性 现行 《城市用地分类与规划建设用地标准》将非建设用地分为水域、农林用地、其他非 建设用地。主要以用地的表现形式进行分类，缺乏从生态涵养、生态产品供给、游赏等差异 化保护的角度进行分类研究。空间分类粗放在一定程度上