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精英俘获和财政扶贫项目目标偏离探究 ［摘要］财政扶贫项目的目标偏离是多重因素综合 作用的结果。从宏观层面研究认为，管理与制度的漏洞和不 足是主要原因，但这些解释并不充分。从微观层面看，精英 俘获的出现是财政扶贫项目目标偏离的关键原因。项目区域 内外力量的互动与合力、参与式发展悖论的存在、农村社会 分化及精英角色转变、发展项目信息与参与权力的不均衡配 置和发展项目的门槛效益是导致项目区域内精英俘获出现 的重要原因。扶贫项目目标偏离的问题须在克服精英俘获现 象的前提下才能得到解决。 ［关键词］精英俘获；财政扶贫；目标偏离 ［中图分类号］D63［文献标识码］A［文章编号11006-0863 (2013) 09-0109-005 、财政扶贫资金的目标偏离与精英俘获的出现 我国扶贫部门对扶贫资金的使用和审批都是相对严格 的，也一直坚持要求财政扶贫资金偏重农业发展和通过项目 化方式来使用扶贫资金。以上两点要求具有良好初衷，但是 实际运用中并没有达到预期效果。扶贫资金偏重农业发展在 现实中演变成了偏重农业企业发展，而项目化方式的扶贫资 金使用则导致扶贫项目的规模偏好和经济实力偏好，同时也 增加了上级扶贫项目管理者的寻租机会。扶贫资金所要求的 专款专用可以减小资金被挪用的风险，但是其并不能对扶贫 资金的具体用途进行明确说明。在一定程度上，其还对扶贫 资金的效果产生了负面影响，即扶贫投资项目的偏好减少了 贫困户受益于扶贫项目及资源的机会。如表1所示，扶贫资 金出现了目标偏离。 通过表1可以清楚地看到，农户修建道路的需求得到了 扶贫项目投资的积极回应。除此外，农户需求与项目投资差 异显著。这是扶贫项目关注的是公共需要，这种公共需求距 离农民的具体生活是有一定距离的，在扶贫部门看来，农民 太过具体的生活层面的扶贫需要不具有普遍意义。为了回应 具体需要，小额信贷也在扶贫开发工作中得以实施，但是其 同样存在扶贫项目无法与具体社区及农民需求相结合。在扶 贫项目的具体实施中，因为对规模偏好的追求，扶贫项目往 往也向经济实力中等偏上农户倾斜。以笔者2012年9月份 在甘肃定西农村调查的沼气建设为例，村内真正能够获得沼 气扶持的是富裕户和中等户，贫困农户因无法负担配套资金 而退出沼气池扶贫项目。在上级要求完成扶贫项目量化任务 的情况下，地方政府只要选择有能力和实力的农户来完成沼 气建设。对于贫困户而言，极少量的扶贫资源并不能帮助他 们摆脱现实困境，他们只能使用有限的资源在短暂时间内弥 补一下生活的不足。真正贫困的群体并不是社区的多数，他 们对社区扶贫发展项目没有多少知情权和发言权，这也是导 致其需求无法表达。在社会分化的背景下，少数贫困者在村 庄中的地位，使得其缺乏组织，同时要动员其参与扶贫项目 实施的难度也较大。制度刚性只是导致扶贫效果不理想的一 个方面，我们也可以从精英俘获的角度即扶贫项目的微观效 果角度来认识。表2可以让我们清楚地认识到扶贫项目中的 精英俘获问题。 通过表2可知，扶贫项目的实际受益群体分化明显，贫 困农户受益的比重距离中等户和富裕户存在较大差距。在项 目受益群体上的较大差异正是扶贫项目当中精英俘获的具 体表现，精英俘获不光是因为精英本身在客观上有着衔接扶 贫项目的更明显优势，还在于精英本身会主动地获取其能够 接触到的扶贫资源，因为在村庄层面上看，精英群体掌握了 扶贫资源的发言权、实施权和处分权等。经济层面上扶贫效 果的分化，也就是这里谈论的精英俘获。 目标偏离与精英俘获也移民扶贫项目当中出现，即真正 贫困的社区和农户并没有享受到搬迁移民扶贫政策的利益， 而获益明显的是富裕的社区和农户。在移民扶贫项目中，农 户需要支付的配套资金更多，真正能够经受考验的都是农村 精英。对于扶贫项目，无论是生产类的，还是基础设施类的, 其都对农民的知识水平、农技技能和资金基础提出了要求。 这样的现实就促成了扶贫项目和资源在精英与大众间的差 异化表现。信贷扶贫资金也出现了偏离，从绝对数量上看, 2001年非贫困户获得小额信贷支持力度仍然高于贫困户， 2001年非贫困户获贷款总额的59. 52%O ［1］以上这些都说 明了扶贫领域仍然存在着严重的目标偏离的问题。扶贫项目 和资源实施以及决策权力的下移扩大了基层对扶贫项目及 资源的掌控能力，这个时候就要注意避免形成“道德陷 阱”。道德陷阱其实就是本文要重点讨论的精英俘获。 二、精英俘获及其产生机制 （一）精英俘获 精英俘获的出现是需要时间和社会空间的，而人民公社 制度的解体和改革开放的不断深化使得中国农村出现前所 未有的社会分化并产生出了村庄与社区内的精英群体。改革 开放的进程确立了市场经济的发展目标，与这个目标对应的 是农村家庭经营的普遍化和常态化，在这样的背景下就出现 了大市场与小农户经营难以对接的困境。为了