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行政执法和刑事司法相衔接问题和建议 【摘要】建立行政执法与刑事司法衔接机制，是 检察监督权向行政执法领域的拓展，既促进行政执法部门依 法行政和规范市场经济秩序，也为检察机关全面履行法律监 督职能提供契机和空间，丰富检察监督的内涵。随着我国法 治建设的不断深入和市场经济建设的不断发展，执法实践中 逐渐暴露出行政执法与刑事司法相脱节的缺陷，如何充分发 挥法律监督职能，促进行政执法与刑事司法衔接成为检察机 关亟待研究解决的问题。 【关键词】行政执法；刑事司法；衔接 一、检察机关建立行政执法与刑事司法衔接机制的法律 依据 在行政执法与刑事司法衔接机制建立前，检察机关对行 政执法活动的监督一直存在缺位现象。虽然宪法规定检察机 关是国家法律监督机关，对国家机关、团体、企事业单位和 个人是否严格执行宪法、法律、行政法规进行监督，但实践 中检察机关的监督鲜有涉及行政执法领域，对行使检察权过 程中发现的行政执法部门违法处理涉嫌犯罪案件，最多只是 发出检察建议。进入新世纪来，因经济发展客观要求，国 务院在全国范围内深入开展了一系列整顿和规范市场经济 秩序的专项执法活动，打击违法犯罪的同时也暴露出执法和 司法衔接环节中存在的诸多问题，行政执法与刑事执法衔接 机制也由此提出。 2001年7月9日，国务院公布施行了《行政执法部门移 送涉嫌犯罪案件的规定》，该规定意味着国家行政执法部门 主动要求检察机关对其执法活动进行法律监督，成为行政执 法活动应当接受人民检察院立案监督的衔接机制的法律依 据。在此基础上，最高检于同年9月1日通过了《人民检察 院办理行政执法部门移送涉嫌犯罪案件的规定》，将行政执 法部门的行政执法活动纳人检察机关法律监督范围，后又联 合公安部、监察部等部门发布了《关于加强行政执法部门与 公安机关、人民检察院工作联系的意见》、《关于在行政执法 中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》，为检察机关依法介人行 政执法活动提供了相应规范，这些文件提出了一些有实效的 改革举措，初步构建了我国行政执法与刑事司法衔接机制的 平台。 二、开展行政执法与刑事执法衔接工作存在的问题 以上文件颁布后，受到各级检察机关和行政执法部门的 高度重视，各地开始探索建立行政执法和刑事司法衔接机 制，虽取得了一些成效，但总的来说效果并不理想，还存在 以下问题： 首先，各地对破坏市场经济秩序、妨害社会管理秩序等 犯罪活动执法不严、有罪不究，打击不力的现象仍较为严重, “以罚代刑”问题仍然存在。重庆市近期破获的最大一起网 络犯罪中，犯罪嫌疑人蔡某、胡某非法经营长达三年多，形 成完备产业链，涉案金额达6000万元。据悉，该团伙2008 年、2009年曾先后被湖北、江苏等地方处以巨额罚款后不了 了之，“以罚代刑”不仅没有起到威慑、遏制作用，反而在 一定程度上助长了网络犯罪的发生，打击不力成为网络犯罪 屡见不鲜的一个重要因素。 其次，参与到衔接机制的行政执法部门范围比较窄。目 前，大多数工商、税务系统的行政执法部门都与当地公安机 关、检察机关建立了行政执法与刑事司法衔接机制并确立相 关工作制度，但其它许多行政执法部门还没有和司法机关建 立工作联系制度，仍处于相对封闭的状态，形成合力的力度 不够。即使是建立了衔接机制的机关与部门，其在具体运行 方面，也多以召开会议、走访等为主要活动形式，而报送材 料、移送线索、检察建议等实质性内容的执行与否主要还是 取决于公安、检察机关与行政执法部门之间的协调力度。 再次，涉嫌犯罪案件难以进入公安机关立案范畴和检察 机关监督视野，违法案件行政处理多而移送司法机关追究刑 事责任少。如2008年至2011年上半年，湖南省立案查办各 类食品药品违法案件47377起，取缔无证经营药品、医疗器 械1416人次，但移送涉嫌犯罪案件仅63件，抓获犯罪嫌疑 人74人，判刑18人。行政违法案件的发案数与被追究刑事 责任的案件数量相差甚远，说明不能排除相当一定数量的已 达到刑事违法程度却没有被及时移送司法机关追究刑事责 任的案件的存在，案源问题仍未真正解决，检察立案监督工 作起色不大。 三、行政执法与刑事执法衔接工作中存在问题的原因分 析 导致以上情况发生有很多原因，比如行政执法和刑事司 法衔接机制的法律法规操作性不强、行政执法部门重视力度 不够、行政执法队伍素质参差不齐等等，但从检察机关自身 角度出发，在检察机关能够做到及改进的范围内考虑，主要 有以下几个方面原因： （一） 行政执法和刑事司法衔接机制的法律层级较低 国务院的决定”属法规，高检院的规定”属检察系 统内部规定，各地检察机关与公安机关、行政执法部门会签 的文件，没有严格意义上的法律约束力，行政执法和刑事司 法衔接机制的法律依据不够充分，权威度不够，对行政执法 部门没有强制效力，导致有些行政执法部门重视不够，未能 积