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内容提要内容提要 内容提要 内容提要 行政立法制度是我国立法制度的重要组成部分，研究行政立法制度对健全，发展 我国立法制度不无必要。为此．本文试对我国行政立法制度进行较为全面、系统的研 究。全文共分为六部分： 一、我国行政立法制度概述。主要阐述我国行政立法制度的形成及其发展，并分 析它存在的主要问题。 _二、我国行政立法的原理。我国行政立法是人民代表大会制度下的一种立法制度， 与西方的“i权分立”制度下的行政立法不完全相同，为此，本部分试图探析有我国 特色的行政立法原理。 i、我国行政立法的主体。我国行政立法主体主要是行政法规和规章的制定机关， 本部分内容着重分析我国行政立法主体的特征。 四、我国行政立法的类型。一般认为，我国行政立法有执行性立法、自主性立法 和授权性立法i种类型，本部分的主要内容是对这三种行政立法类型的特征及其存在 的主要问题进行分析。 五、我国行政立法的“根据”。行政立法要有“根据”，这是我国行政立法制度中 的主要原则。本部分主要探讨“根据”的涵义、层次和如何健全“根据”制度。 六、我国行政立法的程序。行政立法需要一定程度给予规范．本部分在分析目前 我国行政法规和规章制定程序的基础上，也对健全我国行政立法程序进行一些探讨性 的思考。 结束语。本部分主要思考我国行政立法如何迎接新形势的挑战。 关键词：中国行政机关行政立法行政立法制度 一、中国行政立法制度概述一、中国行政立法制度概述 一、中国行政立法制度概述 一、中国行政立法制度概述 (一)我国行政立法制度的形成 列宁说过：对任何问题的研究，都“必须从历史上把它的全部发展过程加以考 察。”。研究我国行政立法制度，也有必要考察它的发展过程。 具体地说，我国行政立法。发展可以划分为两个阶段： 第一阶段：“无名有实”的中闻行政立法 这一阶段，即1982年以前，我国尚未确立行政立法制度。但实际上．当时国务院 及其各部委等行政机关所制定的重要的规范性文件。也像法律规范性文件那样规范着 行政管理活动，有些比较权威的机关甚至在正式文件中称之为“法规”。因此，本文称 之为中国行政立法“无名有实”的阶段。 从中华人民共和国成立至1982年以前，我国行政机关不享有立法权力，因此也不 存在行政立法制度。建国初期，按照《中央人民政府组织法》的规定，作为最高国家 行政机关的政务院可以颁发决议和命令。。1954年颁布的第一部宪法明确规定，“全国 人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。”虽然也规定国务院享有向全国人大及其 常委会的法律提案权，但这种权力并不是一种独立的立法权力．因此，当时的国务院 仍然不能进行行政立法。作为最高国家行政机关，依照宪法规定，只能规定行政措砸、 决定和命令。o作为最高国家行政机关的下属，其他行政机关当然更不能进行行政立 法了。 但在实践中，国务院及其各部委等行政机关发布的决定、命令等重要的规范性文 件却已被当成法规性文件看待。一方面，在行政管理实践中．这类规范性文件往往被 行政机关当作法律规范．并依此进行管理。而在人民法院的审判活动中，此类规范性 文件也常常被法院援引作为审理案件的依据。另一方面，1955年国务院法制局向国务 ①《列宁选集)第4卷．人比出版札．19∞年版．第44页。 @行政立法的概念，学界曾有两种观点．一是指将所有制定行政法律规范的活动及结果称为行政 立法，包括人民代表大会和行政机关制定行政管理的法律规范的活动；一是指行政法学范围内研究 问题时使用的．即指享有制定行政法规或规章权力的行政主体依法定职权和法定程序制定规范性文 件的活动。本文所讲的行政立法概念是在后一种意义上使用的。 ③参见中央人民政府法夸汇编)(49．50)．法律出版杜．1982年版．第3页 ④参见北京广播电视大学法律教研室编：《宪法学资料选编)．中央广播电视大学出版社，1985年 版．第278页。 2 2 关于中国行政立法制度研究 院提出的《国务院法制局关于法规整理工作的总结报告》，在这个报告中，就明确地把 原政务院发布和批准发布的各种规范性文件称为“法规”，并报告了对原政务院发布和 批准发布的250件“各种法规”的整理情况。。国务院法制局之所以把原政务院发布 和批准的各种规范性文件称为“法规”，这是以同年1月13日国务院常务会议“关于 整理法规的决议”为根据的。将原政务院发布和批准发布的各种规范性文件称为“法 规”，这种称谓虽没有宪法和法律依据，但限于当时法制意识的淡薄，人们并不重视“法 律规范性文件”与“非法律规范性文件”之间的严格区分。因此．也就形成了这时期 国务院及其各部委等行政机关制定的规范性文件虽然不具“法”的形式．但实际上却 起着“法”的作用之现象。 第二阶段：“名正言顺”的中国行政盘法 1982年第五届全国人大第五次会议修改通过了新宪法。根据改革开放的形势和经