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PPP项目投资控制探讨 摘要:目前我国政府与社会资本合作的PPP项目发展迅速，由于管理水平不到位，导致很多PPP项目投资出现严重超支。针对目前PPP项目全寿命周期存在的主要问题，提出了PPP项目在寿命周期各个阶段的投资控制与管理方法，希望对今后的PPP项目投资控制工作有所借鉴。 关键词:PPP项目，全生命周期，投资控制 2014年，随着《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发［2014］60号文)、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金［2014］76号文)的出台，PPP项目如雨后春笋般冒出，数量和投资额基本呈现逐年增长的态势，截至2017年12月末。全国入库项目合计14059个，合计投资额17．74万亿元［1］。PPP项目的快速井喷式发展，对PPP项目的投资控制提出了严峻挑战。什么是PPP项目，不同国家、不同学者对PPP的定义都有所不同，我国目前PPP的中文含义是政府与社会资本合作模式，指政府引入社会资本，与社会资本方通过PPP项目合同建立伙伴关系，旨在利用市场机制进行风险分配，优化管理，从而提高供给质量与效率，降低项目的全生命周期成本，实现政府采购的物有所值。 1我国PPP项目目前存在的问题 全生命周期的PPP项目包含了项目识别、项目采购、项目建设、项目运营、后评价等阶段。每个阶段投资控制各有特点，但是在PPP项目的实践中，各参与方由于对PPP项目本质及特点认识不足，特别在PPP项目的投资控制上立场不一，出现了各种各样的问题，主要表现如下。1．1咨询机构良莠不齐，方案编制无针对性。由于PPP项目的快速发展，其咨询业务量大增，很多机构不管原来从事的行业是否与之有关，都争相涌入这场饕餮盛宴。一些咨询机构临时组建PPP咨询部门，普遍存在从业人员经验不足，素质低下的问题;甚至有些机构一套模板，一台电脑，一份PPP项目，几张表格，采取低价中标的方式拿取业务订单，就开始为政府几亿甚至几十亿的项目提供服务，做出来的实施方案、财政承受能力论证报告、物有所值评价报告既没有针对性，又没有实操性;特别是与项目财务测算息息相关的财务指标，如折现率、利润率、净现值、内部收益率等，没有经过充分的调研论证，设置随意，如有的咨询机构，在项目测算分析中，折现率取3．5%，基准收益率低于6%，这样包装出来的项目，必然导致项目在采购、合同谈判环节与社会资本方的分歧大，影响项目的落地与实施。1．2注重项目能否获批，忽视项目本身的经济性评价。地方政府在PPP的热潮下，想方设法包装项目，以获取国家相关部委的批准。而对于项目实施方案，物有所值评价，财政承受能力论证，均以实现项目审批为目的，而非关注项目本身。的经济性评价。方案的编制过于理想化，风险考虑不充分，脱离实际情况，投资估算也不准确，不能反映当前项目的价格水平。1．3社会资本方关注项目的建设、轻视运营环节目前PPP项目的社会资本方主要是以央企为代表的工程承包类企业为主，投资的重心仍在项目的建设上，社会资本方一方面通过PPP项目获取占有市场份额，另一方面通过PPP项目投资获得施工总包权，获取较高的施工利润，对于长线的运营普遍兴趣不大，在方案的编制中运营阶段的测算流于形式，要么是加大运营阶段的成本来获取政府付费或可行性缺口补贴，或者根本不考虑运营阶段的收益，时刻考虑着项目建成后如何退出的问题。1．4绩效考核未实现全过程覆盖。当前PPP项目中绩效考核偏重于项目移交及运营阶段，而对于项目建设阶段的项目成本控制考虑不多，出现一些PPP项目投资超支严重，成本不受控等问题，结果造成政府与社会资本方在工程决算上无法达成一致，影响了合作双方的诚信，这在政府相关审计报告中多有批露。 2我国PPP项目投资控制与管理方法 通过以上分析，PPP项目投资超支严重，全生命周期投资控制势在必行，通过一些PPP项目的研究与实践，应从以下几个方面开展项目投资控制与管理。2．1统一PPP项目各参与方的思想。PPP合作的本质是充分发挥政府、社会资本方各自的优势，为社会公共服务领域提供高效的服务。政府方不是高高在上的管理者，以我为中心，而是基于PPP合同与社会资本方形成平等的民事主体关系，政府方按合同约定行使权力，履行合同义务，保障社会公共利益不受损害;咨询机构也不应该有奶就是娘，谁付费就偏向谁，应保持客观公正的立场，科学、务实的态度来编制项目方案;社会资本方是资源的组装者，应充分发挥其在建设、运营、管理、技术方面的优势，降低投资成本，提高建设质量和运营效率，真正做到为社会提供高效的服务。参与各方思想的统一，是PPP项目全生命周期投资控制的前提。2．2重视PPP项目前期识别准备阶段的造价管理。PPP项目前期识别准备阶段是判断一个项目是否可行、是否能入库。这需要对项目的财务进行经济可行性分析，项目的投资额估