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社会救助脱贫攻坚调查报告 一、怀化市兜底保障取得的成效 怀化位于湖南省西部偏南，常住人口492万，总面积2.76万平方公里，是该省面积最大的地级市。怀化既是侗族等少数民族聚集区，又是国家武陵山连片特困地区脱贫攻坚主战场，全市13个县（市、区）全部纳入扶贫开发工作重点县，其中沅陵、中方、辰溪、溆浦、会同、麻阳、新晃、芷江、靖州、通道等10个县为全国集中连片特困县。2013年底，全市共识别建档立卡贫困人口87.23万人，贫困村1237个。截至2017年底，累计脱贫63.99万人，贫困村退出521个，贫困发生率从20.8%下降至6.2%。无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的重病人、残疾人、老年人等，是脱贫攻坚中最需要帮扶的困难人群。怀化市对兜底保障高度重视，从完善政策、提高标准、加强衔接、精准认定、帮扶关爱等方面切实兜住脱贫攻坚底线。一是研究具体落实举措。按照湖南省人民政府印发的《社会保障兜底脱贫对象认定工作方案》，怀化各区县均制定了具体政策，明确将无劳动力或者丧失劳动能力的家庭、因残重度贫困家庭、因病重度贫困家庭、因灾或意外事故造成重度贫困的家庭，以及因其他不可抗拒原因导致家庭无劳动力、无经济来源，无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的重度贫困家庭列为兜底脱贫家庭。怀化还结合实际制定了《关于做好“三无六零”人员兜底脱贫工作的实施意见》，将无劳动能力、无生活来源、无法定赡养扶养人或其赡养扶养人确无赡养扶养能力的60周岁及以上老年人纳入特困救助供养范围。二是组织开展排查认定。组织力量对全市农村建档立卡特殊困难家庭进行排查，不落一户、不漏一人，确保“应保尽保、应退尽退”，纠正了一批拆户保、保人不保户等问题。到2017年底，怀化未脱贫的26万建档立卡贫困人口中，已有57836人纳入社会救助（其中纳入农村低保56635人，纳入城市低保102人，纳入特困救助供养1099人）。三是利用大数据精准认定兜底保障对象。建立并完善社会救助家庭经济状况核对平台，利用分散在公安、住建、人社、国土、税务、金融等部门和机构的户籍、车辆、住房、公积金、存款、证券、保险等信息，开展收入财产信息比对，极大提高了对象认定准确性，避免了一些假“贫困户”。三是提高兜底保障标准。全市13个县（市、区）目前兜底保障水平多数超过3200元/年，其中通道、鹤城、麻阳、新晃兜底保障标准在3600元/年以上。农村低保标准全面超过国家扶贫标准（2952元），实现了与扶贫开发的有效衔接。四是建立关爱保护机制。为解决兜底对象医疗保障问题，在100%资助建档立卡贫困人口参加新农合的基础上，怀化市进一步提高门诊和县级以上住院基本医疗费用新农合报销比例10个百分点；对因患大病无力支付医疗费用的贫困人口给予大病再次保障，并将大病保险起付线降低50%，有效提高了兜底保障能力。同时，怀化动员社会力量，采取多种方式对兜底保障对象生活、教育、住房、急难等问题，有针对性的提供救助帮扶，共惠及困难群众8.12万人次，帮扶资金9481万元。 二、调查发现的突出问题 怀化山地、丘陵多，贫困村、贫困户大都分散在山区，可用土地少，交通不便，挣钱门路窄，家庭保障能力弱，一旦遇到残病灾等情形，就会陷入贫困。虽然怀化市兜底保障工作成效显著，但也还存在着一些问题，不少带有普遍性。（一）对社会救助和兜底保障的关系认识上有误区。社会救助是一个长期性的制度安排，目标是为所有生活陷入困境的公民提供基本生活保障，包括城乡居民，也包括未纳入建档立卡的困难群众。脱贫攻坚中的兜底保障瞄准的是建档立卡农村贫困人口，重点是保障部分或完全丧失劳动能力的困难对象。2017年9月，民政部、国务院扶贫办印发《关于进一步加强农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的通知》（民发〔2017〕152号），明确要求各地“不应将农村低保覆盖面硬性降低到2%或3%”。调研发现，怀化不少县存在着极力压低低保覆盖面，以免影响脱贫摘帽的倾向。目前全市农村低保覆盖面仅2.1%，芷江县仅1.7%，远低于全国农村低保覆盖面4.6%。中方县白良村，最多的时候有50多户低保对象，现在仅有15户。这种在对象覆盖上简单将社会救助与兜底保障划等号的倾向，带有一定的普遍性，存在着“应保未保、应兜未兜”的隐患。（二）兜底保障的政策措施还不够完善。以低保为例，根据《社会救助暂行办法》，只有家庭人均收入低于低保标准的才能享受低保政策。一些建档立卡贫困户人均收入超过了当地低保标准，即使家里有重病、残疾、老年人等部分或完全丧失劳动能力的人员也不能单独纳入低保，实际上无法通过兜底政策给予保障。通道县琵琶村建议适当放宽低保政策，把哪些贫困家庭中无劳动能力人员也纳入低保。兜底保障的政策边界模糊，特别是适用低保政策还是特困供养政策，规定的不清楚。根据《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》（国发〔201