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城市轨道交通建设的 PPP融资模式陈柳钦：天津社会科学院城市经济研究所，教授，天津 城市轨道交通 建设的 PPP融资模式 陈柳钦：天津社会科学院城市经济研究所，教授，天津，300191 摘 要：PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的实现形式。PPP 融资模式不仅能够使更多的民营资本参与项目建设，而且在一定程度上能够 保证民营资本的投资回报，减轻政府初期建设投资负担和风险，形成政府、企 业和私人企业“多赢”的合作形式。通过对PPP模式目标及运作思路的论述，提 出适合我国城市轨道交通建设的PPP模式，以及应注意的问题。 关键词：城市轨道交通；PPP 模式；融资；目标；问题 资的第三方组成的股份有限公司）， 由特殊目的公司负责筹资、建设及经 营。政府通常与提供贷款的金融机构 达成一个直接协议，这个协议不是对 项目进行担保的协议，而是一个向借 贷机构承诺将按与特殊目的公司签定 的合同支付有关费用的协定，这个协 议使特殊目的公司能比较顺利地获得 金融机构的贷款。采用这种融资形式 的实质是：政府通过给予私营公司长 期的特许经营权和收益权来加快基础 设施建设及有效运营。 PPP 模式的内涵主要包括以下 4 个方面：第一，PPP 是一种新型的项 目融资模式。PPP 融资是以项目为主 体的融资活动，是项目融资的一种实 现形式，主要根据项目的预期收益、 资产以及政府扶持的力度而不是项目 城公共交通面临的巨大压力，而且推动了经济的持续增长。一些国家或城 市轨道交通建设是近年来城市基础设施发展的重点，它不仅缓解了城市 市在传统的“国有国营”模式的基础上对城市轨道交通的融资渠道、建设和运 营环节进行了一定程度的改革，建立多种收益模式，不同程度地吸引社会投资。 从经济学角度看，城市轨道交通项目兼具公共产品和私人产品的特性，即其运 输服务具有消费的非竞争性和有一定排他性的基本特征，属于准公共产品。理 论上纯公共产品由政府提供，纯私人产品应由民间部门通过市场提供。准公共 产品既可以由政府直接提供，也可以在政府给予补助的条件下，由私人部门通 过市场提供，即政府和民间合伙的方式。 1 PPP模式的内涵 20 世纪 90 年代后,一种崭新的融资模式— PPP 模式（Public — Private —Partnership, 即公共部门与私人企业合作模式）在西方特别是欧洲流行起 来,在公共基础设施领域,尤其是在大型、一次性的项目,如公路、铁路、地铁 等的建设中扮演着重要角色。PPP 模式是一种优化的项目融资与实施模式，以 各参与方的“双赢”或“多赢”作为合作的基本理念，其典型的结构为：政府 部门或地方政府通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签定特许 合同（特殊目的公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投 C H I N E S E R A I L W A Y S 23 中国铁路 9/2005 表1 项目机构目标分解图机构之间目标层次 公共部门 私人部门 机构内部增加或提高基础 获取项目的有效低层次目标 设施服务水平 回报 分配责任和收益增加市场份额或 有效服务设施的 表1 项目机构目标分解图 机构之间 目标层次 公共部门 私人部门 机构内部 增加或提高基础 获取项目的有效 低层次目标 设施服务水平 回报 分配责任和收益 增加市场份额或 有效服务设施的 高层次目标 资金的有效利用 占有量 供给 融资论坛 城市轨道交通建设的PPP融资模式 陈柳钦 投资人或发起人的资信来安排融资。 项目经营的直接收益和通过政府扶持 所转化的效益是偿还贷款的资金来 源，项目公司的资产和政府给予的有 限承诺是贷款的安全保障。第二，PPP 融资模式可以使更多的民营资本参与 到项目中，以提高效率，降低风险。这 也正是现行项目融资模式所鼓励的。 政府的公共部门与民营企业以特许权 协议为基础进行全程合作，双方共同 对项目运行的整个周期负责。PPP 融 资模式的操作规则使民营企业能够参 与到城市轨道交通项目的确认、设计 和可行性研究等前期工作中来，这不 仅降低了民营企业的投资风险，而且 能将民营企业的管理方法与技术引入 项目中来，还能有效地实现对项目建 设与运行的控制，从而有利于降低项 目建设投资的风险，较好地保障国家 与民营企业各方的利益。这对缩短项 目建设周期，降低项目运作成本甚至 资产负债率都有值得肯定的现实意 义。第三，PPP 模式可以在一定程度 上保证民营资本“有利可图”。私营部 门的投资目标是寻求既能够还贷又有 投资回报的项目，无利可图的基础设 施项目是吸引不到民营资本的投入 的。而采取 PPP 模式，政府可以给予 私人投资者相应的政策扶持作为补 偿，如税收优惠、贷款担保、给予民 营企业沿线土地优