论行政函释效力及适用.docxVIP

　　摘要面对专门化、技术化的复杂问题，行政机关往往要通过行政公函进一步解释、阐述法律见解，行政函释是属于内部抽象行政行为的范畴，具有准行政立法性质通常所说的软法。 　　一般来说，作为行政机关阐明约束内部机构及其公务员执法的统一见解，行政函释仅有内部使用效力，从被解释的母体法律生效之日起形成行政解释适用效力，原始立法权、信赖保护、行政自我拘束理论可以分析行政解释溯及既往的效力，但行政机关适用行政解释可能间接或直接产生外部影响，也有内部外化的可能。 　　人民法院在审查具体行政决定时，可以附带认定行政解释是否合法有效，但审查内容仅涉及行政解释的法律争议而非政策争议。 　　关键词行政函释；信赖保护；法律解释；效力；溯及力对于行政法律规范的认识，除了形式意义的行政法源，行政解释以及多年形成的行政惯例也被视为行政法的一部分。 　　行政机关常常通过行政公函解释、阐述法律见解，通过答复具体不确定法律适用问题来解释法律，我们把这种行政公函文件称之为行政函释。 　　行政函释效力如何？是否直接拘束人民法院和行政相对人？如果直接承认其拘束力，则变相承认了行政机关享有原始立法权，直接冲击行政执法的功能，法律与行政解释严格区分的行政法源理论也就失去了意义。 　　如果没有拘束力，人民法院在具体个案中可以自行认定，那么行政机关恐怕无法统一实现法律规范适用的目的，当事人就行政函释的效力与适用产生争议怎么办？本文就此进行初步探讨。 　　一、行政函释法律性质与效力一法律性质界定。 　　解释是任何规则适用的一个不可或缺的步骤。 　　先哲加达默尔曾言法律不是摆在那儿供历史性地理解，而是要通过被解释变得具体地有效。 　　[1]随着时代进步，新兴行政任务促使行政实务需要新的行政行为与组织形式来实现，在科技、环保等专业技术领域，行政法往往落后于社会改革需求，立法机关限于文字和技术局限无法同步提供明确的法律规范，只能依靠各个行政机关具体解释充实法律内容。 　　理论上，阐明法律含意应该不会发生改变法律内容的情形，但不同行政机关受制于各自有限的专业能力，解释法律和处理案情的结果可能大相径庭。 　　为了适应社会快速变迁以及越来越专门化的行政活动，立法机关授权并赋予行政机关法律以新的生命——弹性解释法律，这样，统一规范行政执法的行政解释规则出现了。 　　法律解释权基本属于司法机关与法官，但在实践中也承认行政机关的部分解释权。 　　[2]面对越来越专门化、技术化的复杂问题以及立法的概括性规定，行政机关往往要结合新型行政领域发布解释，行政解释让社会大众了解到行政机关执行与解释立法的具体过程，进一步增加了行政执法的透明度和可期待性。 　　一般来说，行政函释只适用于本行政机关内部、下级行政机关及其工作人员。 　　客观因素促使行政解释数量越来越多，行政解释重要性也越来越强。 　　为此，国务院发布《党政机关公文处理工作条例》进行规范，总共列举决议、决定、命令令、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要等十五种公文。 　　现实生活中行政机关使用的公文形式与名称更多，不少是十五种公文的变种，如规定、办法、规则、答复与实施细则等。 　　除议案、不相隶属的机关之间的公函和下级对上级的报告、请示与行政解释无关外，大多是行政函释。 　　行政函释文件是内部行政规范性文件，属于内部抽象行政行为的范畴，具有准行政立法性质，也是通常所说的软法。 　　行政函释可能针对法律构成要件或法律效果，也可能针对行政机关认定事实或法律适用，一般来说，行政函释是解释性行政规则，依照其行政权限，上级行政机关对下级行政机关，特别是对本级行政关内部工作人员加以约束，规范行政机关内部秩序及运作，制定颁布不直接对外发生效力的一般、抽象行政规则，这种统一解释性规定经过行政首长签署并登载于政府公报发布。 　　行政解释是连接行政法与行政法适用的桥梁，没有行政解释就难有行政法的有效适用，行政法甚至会成为一纸空文[3]。 　　无论行政函释何时发布，行政函释本身并无法律效力可言，其意义均在澄清或阐明执行立法原意，它们附属于被解释的母体也是作为行政执法的原始依据，行政函释效力从原始立法生效时起就产生并应予以适用。 　　二关于外部效力的争点分析。 　　一般来说，作为行政机关阐明约束内部机构及其公务员执法的统一见解，行政函释仅有内部使用效力，但行政机关适用行政解释不可避免地对不特定的人民大众产生一定的影响，这种行政解释可能间接或直接产生外部效力。 　　关于行政函释的外部效力问题，可以用不同的学理来讨论。 　　1信赖保护理论。 　　由于行政解释是行政机关对法律适用作出的统一解释，人民群众自然会对行政解释产生信赖，行政相对人依据信赖保护原则，有权要求行政机关遵守其发布的行政解释，