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关于市学前教育立法的调研报告 内容摘要：学前教育地方立法是地方人大和地方政府密 切关注的重点，也是改善民生的一项重要内容。**区人大常 委会通过对我市学前教育立法的专题调研发现，存在价值界 定不清晰、立法滞后、层级过低等困境。通过借鉴国内外学 前教育地方立法的经验，明确学前教育准公共产品属性，探 究地方立法的价值选择，明晰立法要解决的重点问题，厘定 各主体间的权利义务边界，对解决我市学前教育面临的“入 园难、入园贵、入园不放心”等难题具有重要现实意义。 党的十九大提出满足人民对美好生活的向往是我们的 奋斗目标，学前教育作为终身教育的开端，目前普遍面临“入 园难、入园贵、入园不放心”三大痛点难题。因此明确学前 教育的公益属性和法律地位，厘定相关主体间的权利义务边 界，用法治保障和规范儿童受教育权，我市学前教育立法迫 在眉睫。 一、我市学前教育立法的必要性和紧迫性 我市学前教育科学发展的迫切需要。截至 2017 年底， 我市共有各级各类幼儿园7490 所，在园幼儿95.9 万人，学 前三年毛入园率提高到 84.4% ；全市普惠园达 5846 所，比 2011 年增加 4782 所；其中公办园 3122 所，普惠性民办园 2724 所。普惠园在园幼儿 73.1 万人，普惠率提高到 76%， 比2011 年增加 31% 。我市学前教育规模、幼儿园数量等都 有很大增长，但幼儿园发展水平参差不齐，某些民办幼儿园 乱收费，幼儿教师师资力量无保障等问题依然突出。要解决 这些长期困扰我市学前教育发展的问题，需要制定专门的地 方法规，明确各级政府的责任和义务，明确学前教育的管理 体制和投入机制，明确幼儿教师的权利，以确保学前教育发 展有法可依，有章可循。 （二）完善我市地方性教育法规体系的需要。“依法执 教、依法治教”是保证教育沿着正确轨道发展的最有力保障。 目前，在专门的、独立的、全国性的立法文件缺位的情境下， 学前教育的法律地位急需地方性法规予以确定，政府的职责、 幼儿园、幼儿教师的权利义务等，也急需这样一部法律来明 确。只有这样才能实现学前教育发展的有法可依，从而实现 依法治教。学前教育地方立法也是当今形势走向，江苏、上 海、北京、云南等23 个兄弟省市出台了89 部学前教育地方 性法规规章，也极大促进了当地学前教育的发展。反观**， 学前教育则主要靠市政府指导意见、市教委指导政策等规范 性文件予以引导规范，学前教育地方法律体系极其不完善， 对学前教育发展的价值引导和约束规范作用也有限。 （三）满足群众对普惠学前教育的现实诉求。我市学前 教育虽然取得一定成绩，仍然存在许多问题，学前教育供给 的规模与质量已经不能满足现实需要，实际的教育资源供给， 特别是普惠的、具有较高质量的教育资源不足与百姓对入园 的需求之间形成较大的剪刀差。集中变现为“入园难、入园 贵、入园不放心”。一是优质普惠园“一位难求”，“入园难” 问题突出。以**区为例，150 所幼儿园中公办园仅有24 所， 占16%。问卷调查显示，有79% 的家长愿意选择公办园，公 办园数量严重不足导致“入公办园难”现象明显。二是部分 区域非普惠性民办园较为集中，“入园贵”问题突出。比如， **区公办和民办普惠幼儿园保教费收费标准每人每月为400 —600 元，民办非普惠幼儿园每人每月收费为400—5990 元， 其中：2000—2999 元14 所，3000—3999 元1 所，4000—4999 元1 所，5000—5999 元1 所，2000 元以上占总数11.3%。三 是部分幼儿园办园质量、安全、膳食营养、幼师虐童等“入 园不放心”问题客观存在。十九大提出满足人民对美好生活 的向往是我们的奋斗目标，如何积极回应并满足群众就近、 上普惠性园、上好园的诉求，民有所呼，立法上就要有所应。 二、学前教育性质界定和立法价值选择 学前教育立法本质是制定公正政策。美国的伍德罗·威 尔逊认为“政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政 人员执行的法律和法规”；戴维·伊斯顿认为“政策是对全 社会的价值做权威性的分配”；陈庆云则以利益概念为核心 来界定，认为“公共政策是政府依据特定时期的目标，通过 对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平 分配社会利益的过程中所制定的行为准则”。学前教育法规 的制定、出台以及实施，都需要根据现实需求来确定，并且 要符合当今的价值取向和观念。 （一）学前教育是准公共产品和服务。从整体