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国债的性质与国债发行的转变 摘要：与现代资本市场发展的内在要求相比，中国的 国债发行是很不规范的。本文从准确认识国债的性质出发， 对我国今后的国债发行必须实现的三个转变进行了深入系 统的分析，提出转变国债发行对象、转变国债发行品种、 财政部门自设国债发行机构的观点。关键词：中国国债； 银行储蓄；国债利率；国债市场 中国改革开放之后，国债的发行己走过了 20多年的风 雨路程。从非市场化的发行到市场化的发行，历经了一个 相当曲折的过程。从小规模的市场化发行到大规模的市场 化发行，也曾有过惊险的跳跃。在市场发行国债规模不断 扩大的同时，我们应清醒地看到，相比现代资本市场发展 的内在要求，中国的国债发行是很不规范的，至今仍然是 笼罩在传统经济体制的运作模式之内。因此，为了切实推 进中国国债市场的建设，我们有必要从准确认识国债的性 质出发对国债的发行进行更为深入的理论探讨。 一国债的性质 财政发行国债不同于银行吸收储蓄，中国的国债发行 一开始就带有强烈的行政色彩，并且广而告之的是其政治 意义，而不是经济方面的作用与效益。同时，在发行宣传 中，将国债与银行储蓄相提并论，使人搞不清楚国债与银 行储蓄的区别。事实上，国债也一直是类同于银行储蓄发 行的，发行方面并不想区别于银行储蓄。因此，多年来， 人们所知道的国债与银行储蓄的不同，仅是指承担者不同， 即一个是银行，另一个是财政；再就是国债的发行利率始 终高于银行储蓄。对许多人来说，除了利率的吸引，确实 是无法分清国债与银行储蓄的区别。然而，从经济学的角 度讲，如果国债的发行等同于银行吸收储蓄，那无论如何 也没有发行国债的必要，因为那等于是无端增加社会筹资 成本，增加社会负担。也就是说，财政的职能不同于银行 的职能，财政信用不同于银行信用，所以，财政发行国债 决不能等同于银行吸收储蓄。财政既不能像银行那样为广 大民众提供储蓄服务，也不能同银行争夺有限的社会储蓄 金。如果说，在国债刚刚产生的年代，即在发达的现代市 场经济之中，财政信用与银行信用混同的情况是不允许存 在的，即财政发行国债的机理及意义决不能与银行吸收储 蓄没有原则上的区别。从理论上界定国债与银行储蓄的性 质不同，是规范国债发行的认识基础，是完善国债市场及 充分发挥这一市场作用的必要的前提条件。 1发行国债可起到弥补国民经济运行中投资小于储蓄的 缺口的特殊作用，而银行储蓄仅仅是为了吸收社会民众手 中暂时不用的资金。银行储蓄可起到将储蓄资金转换为投 资基金的作用，也可以起到转移实现的消费能力的作用， 将一部分人延期消费的资金转给另一些人用作现实的消费。 这是银行信用所起到的作用。相比之下，财政信用是不应 同银行信用起同一作用的，财政发行国债实质上应避免与 银行储蓄雷同，因为只要将国债的发行等同于银行储蓄， 那么财政发行国债就不如直接去银行透支。在商品经济条 件下，国民经济运行的基本要求是，生产等于消费，投资 等于储蓄，即如果消费量小于生产量，社会再生产就会萎 缩，如果投资量小于储蓄量，社会的消费量就会小于生产 量，造成社会资金及生产成果的一部分闲置。因而，财政 发行国债与银行吸收储蓄不同，其机理就在于国债可以起 到平衡投资与储蓄的作用，可弥补投资缺口。这是由于在 现行的金融体制下，银行吸收储蓄之后，除了转移现实的 消费能力之外，不能将全部的储蓄资金转移成投资基金， 必须将其中的一部分留作准备金，而实际上这部分准备金 的存在就形成了一种社会资金在投资与储蓄之间不平衡的 缺口。在现代市场经济中，财政发行国债主要是针对这一 缺口的，即是针对银行准备金发行的。由于国债具有最好 的信誉和可以最灵便地变现，所以是能够起到这一特殊作 用的。财政像银行一样通过发行国债去吸收储蓄，不仅是 对本身的特殊作用的丢失，而且也侵害了银行信用应有社 会融资功能。 2发行国债是行使国家的经济管理职能，而银行储蓄只 表现为一种金融信用关系的存在。国家从事的经济建设不 同于一般的市场经济活动。在传统体制下，中国实行大一 统的集权控制，即所有的经济活动都控制在国家，这是改 革的对象。现在，建立并完善市场经济体制，国家负责的 经济建设仅限于基础设施和其他非竞争性领域项目，一般 不涉及竞争性领域的内容，这是国家的经济管理职能的运 用。发行国债就是为了发挥国家的这一经济管理职能的作 用。国家通过国债投资，可以达到有效调节国民经济运行 的目的。相对而言，国债的功能是银行储蓄不可比拟的。 过去，在中国，号召人民储蓄，也是一种政治动员式的， 并是经济集权体制的具体表现，永远强调的都是用储蓄支 援国家经济建设。现在，转入新的经济体制之后，传统的 观念早己改变了，银行储蓄己经回落到一般的市场经济行 为之上，只是体现个人与银行之间的信用关系，并不具有 直接投入国家经济建设的意义。 3国债利