国债融资与税制结构的政策取向.docVIP

I债融资与税制结构的政策取向 一、对中国国债债务风险衡量指标背离现象的简析 1950年人民胜利折实公债（第一期，1亿元，合计亿元，5 年期，利率5%）首开新中国国债发行先河，到1981年我 国政府再次恢复发行国债亿元以来，国债发债规模逐年扩 大，特别是1994年停止货币融资途径进行财政透支，使国 债发行规模又跃上一个新的台阶。1999年国债发行额4015 亿元，国债余额高达10542亿元，首次突破1万亿元的大 关。国债总量扩张和财政份额的下降引发人们对国债规模 的增长空间和债务风险的忧虑。国债规模从根本上说，主 要受制于经济发展水平，市场化进程，闲置资源存量和利 用状况，国际收支情况，政府宏观调控能力，债务资金的 使用效益和公众牺牲程度及理解力等诸多因素。具体就国 内融资途径而言，国债发行规模的数量界限主要取决于政 府和财政的国债偿付能力、可供国债吸收的居民储蓄剩余 存量。目前普遍采用的衡量国债规模是否合理的指标有两 类： 其一是从国民经济范畴来反映国债规模的指标：（1） 国债余额占G DP的比重即国债负担率；（2）当年国债发行 额占居民储蓄余额的比重即居民应债能力。 其二是与财政收支有关的反映国债规模的指标：（1） 当年还本付息额占当年财政收入的比重即政府偿债能力； （2）当年国债发行额占当年财政支出的比重即国债依存度 （又可分为国家财政债务依存度和中央财政依存度）。 这几种指标在影响国债发行规模方面的权重也有所不 同。研究显示，影响国债发行规模增长速度的指标影响力 排序为国债偿债率〉居民应债力〉债务依存度〉公债负担 率。 国债规模扩张与财政份额下降的矛盾从财政债务指标 统计分析表中可以得到集中体现（表一）。国家财政债务依 存度虽然仍保持在30%以下，但中央财政的债务依存度却 高达50%多，远高于国际公认的安全线10%?30%。这主 要是发债权集中于中央，地方财政无权发债所致。该指标 集中反映了国债规模扩大产生的中央财政风险。1 991? 1998年我国国债负担率平均水平为°%，即使经过199 8年 以来发债规模的陡然上升，1999年国债余额占GDP的比重 也仅为°%。该水平无论是与发达国家还是与赤字规模较大 的国家或是与新兴工业化亚洲国家°%、％、°%的平均水平 相比，都是处于比较低的层次。从国债依存度指标来看， 我国55°%左右的国债依存度水平均远远高于上述三类国家 平均10°%、％和_%的水平。这充分说明财政支出对国债 的依赖程度是较大的。国债偿债率到1997年开始超过15% 的安全界限。但奇怪的是，从居民负担率和国债负担率来 看，却远低于国际警戒线45°%。指标间相互背离现象根源 在于扭曲的收入分配格局造成的财政份额下降。 二、对财政份额现实状况的分析与看法 从198 2?1999年数据来看，财政收入占GDP的比重总 体一路盘跌的走势与传统瓦格纳定律（即财政收入规模随 着国民经济增长而呈不断上升趋势）呈现出明显背离的特 征。至U 199 9年中国财政收入占G DP比重仅为13%,在世 界上都属水平最低的国家之一。政府收入下降导致财政投 资占全社会投资的比例不断减少，2000年1季度仅为％。 这进一步加剧了财政支出政策与财政收入政策的逆向运 动：从支出方向看财政政策是扩张型，从收入方向看财政 政策却是紧缩型，且收入政策的收缩程度高于前者，在一 定程度上制约了发债规模。于是出现了财政收入在GDP中的 比重逐年下降，而国债发行额占G DP的比重却呈现出逐年 上升的现象。从而造成了从财政角度分析的国债债务指标 普遍较高，而从总量角度分析的指标较低现象。从偏高的 债务依存度、国债偿债率和财政占GDP比重的下降与国债 占GD P比重的上升来看，财政压力是很大的。虽然从国债 负担率和居民负担率这两个指标来看，国债规模仍存在一 定的增长空间。但财政收入在制约国债发行规模中毕竟占 据着不可忽视的地位。 如何客观看待财政份额下降而发债规模上升这一现象 呢，我们认为，从总体趋势上来看，我国财政收入占GDP 和总收入的比重都呈现不同程度的下降态势。其主要原因 在于，改革开放以来，我国基本上奉行的是放权让利的政 策，收入分配格局一直向居民倾斜。从税收总额占GDP的 比例演变就可以明显得出这种结论。税收占G DP比重在 1985?1997年间以年均°%的速度下降，到199 6年到达谷 底时仅为°%，是发达国家和发展中国家平均水平的25°%和 60%。1986?1995年间平均税收弹性值为，平均边际税收 倾向仅为，近乎无弹性，税收收入的实际增长率远低于经 济实际增长率（中国统计年鉴1 996，P42、22 7）。在此期 间政府主要通过连年发债来弥补这部分因减税而流失的利 益。进入90年代后，收入分配格局再次发生变化。随着经 济结构趋于合理，国企