我国市县规划体系矛盾解析与“多规合一”路径探究.pdfVIP

第36 卷第9 期 地 理 研 究 Vol.36, No.9 2017 年9 月 GEOGRAPHICAL RESEARCH September, 2017 解析规划不合、实施不力的症结，围绕规划体系、空间协调、期限衔接、平台统一、体制改革等方面， 提出市县“多规合一”规划体系构建路径，为提高政府空间治理能力提供依据。 我国市县规划体系矛盾解析与 “多规合一”路径探究 陈 雯，孙 伟，陈江龙 （中国科学院南京地理与湖泊研究所，南京 210008 ） 摘要：规划是国家和地方治理体系的重要内容，中国现行规划体系中各类规划分属不同部门集 权管理，内容不合、实施不力，甚至影响地方科学、健康和有序发展。为此，市县“多规合一”规 划体制改革，成为近期学界乃至社会各界广泛关注的热点议题。在梳理“多规”体系形成和演 化过程基础上，分析“多规不合”的主要问题及其冲突原因，从规划体系重构、空间协调、期限衔 接、基础平台与技术方法、审批管理体制改革等五个方面，对“多规合一”改革方向和转变路径 进行讨论，以期为国家市县规划体制改革提供参考。 关键词：多规合一；规划体系；矛盾问题；改革创新；转变路径 DOI: 10.11821/dlyj201709001 1 引言 规划，是国家治理体系的重要组成部分，是一国或一地区对长远性和基本性问题的 整体考量和系统解决方案。规划的核心任务是解决需求与供给平衡、目标与路径统一、 多方利益和效益协调、城乡及结合部区域统筹，且要符合科学发展规律和市场规则，适 [1] 应和服务于不同经济社会发展阶段的需要 。 中国现行的规划体系包括经济社会发展、城乡、土地利用、生态环境保护等多种 规划。各种规划在发展和演化过程中，都将向全域、全要素拓展作为努力方向，规划内 容日渐交叉重叠，多规不合的矛盾冲突不断加深，存在较大的不一致、不协调，严重削 弱规划的宏观调控、政策导向、行动指南的作用，更难以适应中国从计划封闭经济向市 [2] 场开放经济的转型需求 。为此，国家发展改革委、国土资源部、住房城乡建设部、环境 保护部等于2014 年8 月联合开展了市县 “多规合一”试点工作，探索形成 “一个市县一 本规划、一张蓝图”。 由于国情和发展阶段不同，各国的规划体系都是有所差异的，多数国家没有成体系 的经济社会发展规划，发展规划和空间规划往往就是一个规划，如荷兰兰斯塔德区域规 划、德国劳动力和住居规划、澳大利亚昆士兰东南部区域规划等，皆很好地将发展任务 收稿日期：2017-02-08; 修订日期：2017-06-20 基金项目：国家自然科学基金重点项目 ） 作者简介：陈雯 （1967- ），女，福建宁德人，博士，研究员，研究方向为区域发展和规划。 E-mail: wchen@niglas.ac.cn 1603-1612 页 1604 地 理 研 究 36 卷 与空间管治有机统一。区域内各城市的城市规划或土地规划重点是落实好区域发展战略 要求，明确空间用途和管制规则，由于二者都处于统一的国土规划或者区域规划控制约 束之下，规划理念统一、分工明确，不存在规划冲突。实际上很多国家规定土地利用是 城市规划的核心内容，二者就是一个规划。 虽然国外规划体系各有不同，但由于区域和城市发展所提出的问题和客观要求具有 一致性，国家对城市和区域发展的管理具有相似性，因而还是有很多共性经验可资借 鉴：一是规划体系完备，包括区域规划、城市发展战略规划、总体规划、详细规划等， 规划内容也由指导性和综合性向更具操作性转变。区域规划和发展规划的战略性强，空 间性规划偏重于落实；二是规划实施管理体制健全，规划编制、审批和执行主体分离， 各司其职，政府行为 （立