新型城镇化背景下上海村庄发展策略思考-城数据人.PDF

新型城镇化背景下上海市村庄发展策略思考 周凌 摘要：在新型城镇化和建设用地紧约束被禁下，农村地区的发展是城市空间布局和社会结构优化面 临的重要挑战。本文从上海的城镇化历程中归纳了村庄的规划定位与实施演变，并从村庄发展的人、地、 宅等现状问题出发总结了村庄发展的规划思路，从功能定位、空间布局与政策支撑上予以思考上海村庄未 来的发展方向。 关键词：村庄 城镇化 功能 布局 村庄作为承载农业、农民的空间物质载体，一直以来是国家政策聚焦的重点。1982 年 至1986 年连续五年、2004 年至今中共中央国务院连续11 年共出台16 个中央一号文件聚焦 三农问题，重点对农民收入增收与市民化、农业发展现代化、新农村建设提出了一系列政策 建议。 其中80 年代的政策主要聚焦农村自身产业的发展，强调农村多产业并行，以集镇为空 间载体积极发展乡镇工业，涉及村庄规划主要强调农村房屋建设规划。如1982 年的 《全国 农村工作会议纪要》提出“严格保护耕地，制定各级土地利用规划和严格的土地管理法令”、 “加紧推进农村房屋建设规划”，1985 年的《关于进一步活跃农村经济的十项政策》提出“继 续强调农村多产业发展并行，除粮食生产外，发展农产品加工、畜牧和水产业。鼓励城市部 分适宜于分散生产或需要密集劳动的产业向农村地区扩散”、“农业和农村工业必须协调发 展”。 在经历了快速的城镇化发展历程之后，2004 年以来出台的政策聚焦土地的集约使用与 城乡统筹的一系列问题，更多地关注城乡基本公共服务均等化、农民工市民化、农村建设用 地集约化与农村土地管理制度改革等一系列问题，强化了繁荣小城镇经济作为农村人口蓄水 池的作用，推进乡镇企业改革。在此基础上，村庄规划的制定更多是与土地利用总体规划相 结合进行农村土地整治以及村庄环境整治。2006 年 《中共中央国务院关于推进社会主义新 农村建设的若干意见》中首次提出了建设社会主义新农村的历史任务，提出“加快乡村基础 设施建设”、“加强村庄规划和人居环境治理”、“加强宅基地规划和管理”、“突出乡村特色， 保护有历史文化价值的古村落和古民宅”，2014 年 《关于全面深化农村改革加快推进农业现 代化的若干意见》中提出“制定传统村落保护发展规划，抓紧把有历史文化等价值的传统村 落和民居列入保护名录，切实加大投入和保护力度”。党的“十八大”召开后，“新型城镇化” 提出 “以人为本”，城镇化本身作为加快产业转型、解决三农问题、推动区域协调的重要抓 手，对村庄规划提出了更高的人文要求。在集约用地、环境整治、设施完善等传统的物质空 间规划基础上，规划需要更多关注城与乡的空间和功能关系、城市居民与农村居民的关系， 以此作为构建新型城乡关系的重要途径。 上海的城镇化水平已步入了稳定发展阶段，至2012 年底，户籍人口城镇化水平已达到 i 89.8%，常住人口城镇化水平达到90% （2010 年底）。广大的农村地区以市域41%的土地面积 支撑全市10%的常住人口，在土地紧约束与城市发展转型的背景下，村庄不仅是支撑现代农 业发展、都市农民增收的空间载体，更承担了用地集约化、功能多样化、公共服务设施均等 化的城乡互通功能，村庄的布局与发展导向直接影响了特大城市空间与社会经济转型的效 率。 1、上海市的城镇化历程回顾与村庄的规划定位演变 纵观上海的城镇化历程，大致经历了四个阶段：改革开放前的的缓慢发展阶段、80 年 代至90 年代以小城镇为主体的稳步发展阶段、90 年代至新世纪的快速发展阶段以及目前的 成熟稳定阶段。 第二阶段 第三阶段 第四阶段 图1 上海市1978 年-2012 年农业人口年度变化量（万人） 表2 上海市农业人口及非农化率变化情况 农业人口 年均减少人口 非农化率 1980 444.09 - 61.3% 1990 418.89 2.5 67.4% 20