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我国高速公路管理研究（一）  2008-8-11 中宏数据库 副?标?题 ? 作????者 　经济研究参考课题组 发布时间 　2008-8-11 课题组名 　经济研究参考课题组 关?键?字 　典型模式 公路管理  　　自1988年以来，我国的高速公路不仅从无到有，而且初步形成了横跨东西纵贯南北绵延5.3万公里的骨架网，在为我国经济社会发展奠定了坚实物质基础的同时，也走出了一条具有中国特色的高速公路发展之路。 　　然而，在对我国高速公路的快速发展给予由衷的惊喜与自豪的赞叹之余，我们也蓦然发现，在现代化高速公路的网络骨架已初步形成，一个布局合理连接顺畅的国家高速公路网再经过大约十年的时间也将基本建成之际，高速公路的管理却仍处于探索阶段。对高速公路网络设施的管理仍处于“主体多元、地域分割”的分散状态，信息、标准、标识、救助等高速公路的服务因投资、建设、管理的多元而分治，网络化服务体系远未形成，高速公路还未能给用户提供真正的快速、便捷、安全、经济的运输服务。 　　高速公路具有明显的网络性、公益性和自然垄断性特点，是资金密集型产业，投资沉淀成本高，收益具有显著差异，资产的最终所有权属于国家，是全社会共同的财富，需要集中、高效的专业化管理才能发挥最大的社会效益。 　　因此，在国家高速公路网建设过半之时，作为全国公路行业主管部门的交通部公路司提出组织行业内外的研究力量对高速公路的管理问题进行研究，要求在深入了解我国高速公路发展与管理现状的基础上，借鉴国外高速公路管理的基本理念和制度，结合国家新时期改革与发展的要求，充分总结我国的成功经验，以现有管理模式为基础，提出符合高速公路管理客观规律和我国实际的、满足8.5万公里规模管理需要的高速公路管理体制建议方案。根据这些要求，中国社会科学院工业经济研究所与交通部规划研究院共同组成课题组，历时14个月，系统调研走访了山东、辽宁、四川、陕西、河南5个省，典型研究了北京、江苏、湖北、安徽、广东、重庆6个省市的具体案例，研究借鉴了日本、美国、法国、英国等发达国家的基本经验，最终形成这份研究报告。 　　此项研究具有如下目的和意义：（1）根据高速公路的基本属性特征，研究提出对管理的客观要求；（2）对现行高速公路的管理模式进行系统梳理，进行适应性分析；（3）对比国外高速公路管理体制的演变，总结与我国基本国情相适应的可借鉴模式及其实现步骤；（4）研究提出完善我国高速公路管理体制的目标和重点；（5）提出改革的基本路径以及各阶段改革的重点内容与基本步骤；（6）研究提出改革可能带来的相关问题及其建议。 　　一、我国高速公路管理的典型模式与主要问题 　　（一）以事业方式统筹高速公路管理的辽宁实践。 　　辽宁省高速公路建设、管理坚持“统一规划、统一建设、统贷统还、统一管理”的“四统原则。省交通厅负责高速公路项目的前期工作和资金筹集及借款偿还，实行“统收统支、统贷统还”。省高等级公路建设局是省交通厅的下属事业单位，作为交通厅授权的项目法人单位，对项目的工程设计、施工、质量、进度、资金运作进行管理。省高速公路管理局是省交通厅的下属事业单位，统一负责全省高速公路收费、运营和管理工作。 　　1．辽宁模式的优势是：（1）省交通主管部门负责资金筹措，保证了资金的充足稳定，使全省高速公路网规划顺利实施；（2）实行收费还贷的事业型收费模式，降低了融资成本，有利于增加全省高速公路的还贷资金；（3）实行统贷统还．有利于平衡冷线与热线，统筹了高速公路的协调发展；（4）全省统一的管理模式，避免管理主体多元化，有利于行业管理政策、标准的贯彻落实。 　　2．辽宁模式存在的弊端是：（1）交通厅作为融资主体，与有关现行法规和政策要求不相一致；（2）全省高速公路实行统贷统还，在一定程度上影响了社会资金的更广泛利用；（3）事业型的管理模式，在管理职责上存在政事不分、自我监督的现象，管理效率较低。 　　辽宁省一直坚持这种模式。西部地区也有一些省份采用了类似的模式。近年来，中部地区一些省份也开始将部分高速公路的管理转为与辽宁类似的统贷统还的事业模式。 　　（二）以事业方式统筹大部分干线公路的山东实践。 　　山东省72％的高速公路由省公路局为管理主体，负责高速公路建设、资金的统贷统还和运营管理。17％的高速公路通过合资合作、转让经营权等市场化运作方式进行筹资建设，建设阶段由市公路局作为项目业主，运营阶段名为省高速公路有限责任公司管理，实为公路局按照“条块结合方式实行托管。此外还有11％的高速公路为上市公司自行管理，国资委负责其中国有资本的管理。 　　山东模式的可贵之处在于基本坚持了“一省一局”的公路管理模式，比辽宁模式更顺畅的是全省干线公路（包括高速公路）均由一个管理机构进行管理，使路网的发展更加协调。在公路快速建设阶段顺利解决了高