论组织模式转型与政策过程的重塑.PDF

2019.3 公共行政 PUBLICADMINISTRATION 论组织模式转型与政策过程的重塑 向玉琼 【摘 要】政策过程是基于组织来开展的，不同组织模式下所开展的政策过程也完全不同。工业社会以 官僚制组织作为社会生活的载体，政策过程也是基于官僚制组织的运行来开展。官僚制组织是工具理性的典 范，基于官僚制组织所形成的是一种常规决策。但是，在全球化、后工业化进程中，社会越来越多地面临高度 复杂性与高度不确定性的政策问题时，官僚制显得缓慢且僵化，常规决策模式受到挑战。社会发展推动官僚 制组织逐渐向合作制组织转型，常规决策模式也逐渐向更为灵活的非常规决策模式转变，政策过程得到重构， 成为一个合作行动系统。 【关 键 词】官僚制组织；合作制组织；常规决策；合作行动 【作者简介】向玉琼(1979- )，女，湖北天门人，南京农业大学公共管理学院教授，从事公共政策研究（江苏 南京 210095）。 【原文出处】《行政论坛》（哈尔滨）,2018.6.77～84 【基金项目】国家社会科学基金后期项目“政策过程的行动转向”(17FZZ009)；中央高校基本科研业务费优 助项目“网络平台政策问题建构研究”(SKYZ2018004)。 工业社会发展出官僚制这样一种组织形式来对 一、基于官僚制组织的常规决策 社会以及组织内部进行管理，政策过程也是基于官 组织是工业社会的基本构成单位，虽然工业社 僚制组织来展开。基于官僚制组织开展的政策过程 会的整个框架是建立在原子化个体基础上的，而个 具有标准化、程序化、确定性的特征，这种决策可被 体实际上是通过组织来参与社会生活的。“个人必须 称为常规决策模式。常规决策模式所应对的是工业 通过组织才能参与到社会生活中来，才能开展社会 社会中具有低度复杂性与低度不确定性的社会问 活动。所以说，只有组织，才是工业社会真正的构成 题，这类问题都属于结构化问题的范畴，常规决策模 单元，而不是近代个人主义给出的那个谎言——个 [1] 式在处理这些问题时表现出客观性与高效率，因此 人是社会的构成单元”。韦伯根据不同的权威类 而成为工业社会所推崇的一种决策模式。随着人类 型将组织分成不同的模式，与工业社会相适应的是 社会逐步进入全球化、后工业化阶段，社会问题呈现 合理—合法的权威，对应的就是官僚制组织。官僚 出高度复杂性与高度不确定性的特征，官僚制组织 制是一个分工明确、层级节制、流程清晰的组织体 所承载的常规决策模式受到了挑战。如果继续沿用 系，通过分工协作、标准化运作和非人格化管理，官 常规决策模式来处理社会问题，那么不仅无法解决 僚制集中体现了工业社会对标准化、统一化和制度 问题，反而会带来政策失灵，甚至将社会进一步推向 化的追求。在对科学和效率的追求中，官僚制演变 风险社会中。在一定程度上可以认为，风险正是由 成一个纯粹的技术体系。由于工业社会所追求的 于官僚制体制下的决策失灵来引发的。社会的发展 主题就是理性尤其是工具理性，因此，官僚制这样 呼唤一种全新的、灵活性的决策模式，这需要以合作 一个分工—协作体系表现了强大的优越性，成为工 制组织替代官僚制组织，并基于合作制组织重塑政 业社会中典型的组织形态，也被称为一种“常规组织 策过程。 形态”。