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我国公共政策制定过程中的参与机制 ［摘要］公共政策的实质是对社会利益的权利分配，只 有在参与机制和决策机制实现良性互动的前提下，才有可 能实现公共政策的选择过程和选择结果代表公共利益，从 而保证对社会资源进行公正、合理的分配。中国转型期多 元化的社会利益结构，要求在公共政策制定中，进一步加 强和完善政治参与机制，保证公共政策制定过程更加明晰 化、规范化和制度化。 ［关键词］利益结构；公共政策；参与机制；制度化 一、公共政策制定中参与机制的重要作用 社会利益结构的变化给传统政治体制带来了压力，从 而也对公共政策的制定提出了新的要求：一个成熟的公共 政策制定体系，必须具备较强的适应和包容能力，能够及 时接受并同化新的参与主体，并在制度化的框架内接受他 们合理的价值观念和权利要求。因此，如何健全和完善公 共政策的参与机制，直接关系到科学的公共政策制定体系 能否顺利建立。 1.政治参与的制度化是民主制度的重要体现 民主制度是公共政策公共性的保障，其中政治参与是 一个重要体现，民主制度的实质就是对公民政治参与活动 的保护、疏导和规范。政治学家罗伯特*达尔和米歇 尔?哈蒙认为：公共性是指在民主政治过程中，个人和团 体不断互动形成的利益格局。它强调政策过程的互动性是 维持与获取公共利益的必要条件。所谓政治参与，是“旨 在对政府决策施加影响的普通公民的活动” [1]，即普通公 民通过合法的政治渠道来表达政治意愿，影响政府决策， 从而实现特定政治经济利益要求的政治行为与过程。权力 是一种稀缺资源，谁拥有权力，谁就处于支配他人的主动 地位。政府作为公共权力的主体，本身具有权力扩张的欲 望。公共权力在行使过程中，如果缺少了公民的参与，容 易导致权力垄断，造成公共权力的非公共运用。控制政府 利益扩张不能依靠政府自身的道德约束和良心发现，公众 必须依靠自己的力量实现对政府政策行为的监督。因此， 伴随着民主制度化而日益完善的政治参与制度正成为公共 政策公共性的强有力的保障。 政治参与影响着社会公平。根据民主理论，“参与代表 着确定目标及对所有社会问题选择手段的过程” [2]。社会 目标通过参与来确定，必然会最大限度地分配社会的利益， 以符合公民的需要和愿望。“较高水平的政治参与常常导致 国民产品更平等的分配。” [3]政治参与程度的高低与效能 的优劣已成为现代社会衡量一个国家民主化水平的尺度。 正如英国学者戴维?赫尔德所言：“当公民享有一系列允许 他们要求民主参与并把民主参与视为一种权利的时候，民 主才是名符其实的民主。” [4]可见，对于政策系统而言， 有自主性公众参与保证的公共政策过程，至少在程序上更 多地符合民主，在结果上更多地符合民意。政治参与可以 稳妥地矫正政府的行动与公民的意愿和选择之间的矛盾。 政治参与的制度化过程就是民主制度的不断完善。亨 廷顿把“制度化”看作是组织与程序获得价值和稳定性的 过程。通过不断的制度创新，使逐渐复杂的民主制度规范 体系不断适应公民政治参与日益增长的需要，使政治参与 逐步组织化、有序化、理性化，也就是通过不断的法律化 和内化，使这个规范体系日益稳定。完善的政治民主机制、 参与机制将促进政治的动态稳定。良好的政治参与不仅是 一国民主化水平的指标特征，而且也是公民自我提高民主 素养与民主能力的现实途径，“对智力活动的唯一充分的诱 因，是智力活动的结果有被实际采用的希望，人们只有自 己亲自发现真理才能懂得真理” [5]。参与政治生活不仅是 保护个人利益的需要，而且是创造、发展完善公民政治参 与民主制度的需要。政治参与可以增加公民对政治的关心 程度，从而提高对政治体制的归属感，这同时也有助于提 高公民对现存政治体系的认同和增强政府的威信。 2.有序的政治参与可以满足转型期多元利益群体的政 治诉求 转型期的中国社会利益结构趋向多元化，利益结构的 转型带来了政策制定过程中政治参与的必要性和迫切性。 利益分化激活了利益载体，利益结构变化造就了一大批有 参与愿望和参与能力的个人和群体。到XX年6月底，民政 部门宣布全国有各类社团超过20万个。这些社团的活动显 示出中介组织在资源配置中的作用正在不断增强。[6] 在现代社会中，公民政治参与的动机是基于某种具体 的利益要求，其中最主要的是实现特定的经济利益，这也 是政治参与的推动力。市场经济以承认并保护建立在明确 产权制度之上的多元社会利益为基本前提，正是这种基于 独立于国家利益之外的企业、个人、地方等多种利益共存 的利益格局，造就了经济发展的内在动力机制，使整个社 会充满活力。而多元的、差异性的社会利益结构使公民的 政治参与动机与行为全然不同于计划经济下的情况。市场 经济体制的逐步确立，促成了公共主体意识的觉醒，在利 益格局中出现的新阶层和利益群体迫切要求介入政治过程， 表达他们的