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构建西北公益性铁路多元化产权制度的思考 【摘要】铁路发展缓慢的表面原因是缺少建设资金，深 层次原因是我国铁路的运输管理体制排斥社会资本。本文 立题于具有强公益性的西北铁路，旨在把握西北公益性铁路 的特征，寻找阻碍形成西北铁路产权主体多元化的症结，然 后以资镜鉴，吸取英国铁路产权改革失败的教训，最后在此 基础上提出对策建议，力争构建西北公益性铁路多元化产权 制度。 【关键词】多元化产权西北地区公益性铁路 一、产权主体多元化的障碍分析 我国西北地区地域辽阔，占我国国土面积的36%，少数民 族聚居，但经济相对落后。从我国的铁路客货运线路图上可 以清楚的看出，西北铁路相对于南方及中原地区是相当匮乏 的，其铁路营业里程只占到全国的％。宄其原因，西北铁路建 设运营突出考虑到国家安全、民族团结和民族稳定等因素， 将经济效益放在了次要和服从的位置，西北铁路是全国铁路 网中公益性最强的板块。就目前来看，现在的西北公益性铁 路还是有国有资本独立支撑，社会外来资本由于赢利性较弱 的原因而不愿介入。如果在产权的分析框架内研究，其成就 和缺憾都归于单一的国有产权制式。 尽管在西北地区乃至全国单一国有产权制式己经被逐 渐打破，但要形成多元化产权主体还需时日，况且形成此多 元化产权主体制式还存在着许多障碍，本文将对这些障碍进 行详尽分析。 虽然我国的铁路已经进行了投融资体制改革,但是这种 改革只是一厢情愿地想把别人的钱拿来建铁路，而没有涉及 铁路运输管理体制改革和铁路运输企业的产权安排，没有建 立投资者利益的保障机制。铁路运输管理体制的运营收入 分配模式构成了社会资本进入铁路的巨大障碍，并且可能对 那些能够进入铁路的社会资本产生一种负向激励，使其流向 其他产业部门，这是导致我国铁路发展缓慢的深层次体制障 碍。我国改革和发展的历史表明，凡是打破行政垄断的行业， 如电力、电信、高速公路等都得到了快速发展，而以各种理 由维持垄断的行业都发展缓慢，同时也成为我国经济发展的 瓶颈。 我国铁路从管理体制上来看分为国家铁路、合资铁路 和地方铁路，其中国有铁路在全国7万多公里营业铁路中占 了绝大部分。目前，在国铁系统中铁路局被认为是铁路运输 企业，近年又设立了集装箱、行包、特货三个专业货运公司。 但是国铁一直在采用生产高度集中管理和财务“收支两条 线”的体制，铁道部实际上是一个总的核算单位，并未能实 行政企分开。而在这些年己经实行的铁路改革中，服从统一 指挥调度一直是各铁路局必须要承担的义务，铁道部不但不 愿放弃统一的运行指挥权，而且一直强调和强化“统一路网， 集中指挥”。 除了铁道部和所属企业的产权关系，还存在着国铁系统 和国铁以外中小铁路的矛盾和摩擦。合资和地方铁路理论 上拥有自己线路上的运行指挥权，但由于绝大多数中短长度 的线路都必须依靠与国铁交换重空车流才能实现最基本的 运输量，因此特别受制于国铁。总而言之，国铁是处处排斥 中小铁路企业，由于其行政性垄断地位，国铁大范围地排斥 社会及民营资本进入铁路行业。 在分配方式上的“大锅饭”原则也阻碍了我国铁路系 统多元化产权制度的建立。在合资铁路和有其他社会资本 参建的铁路行业中，尽管内部收入分配模式发生了多次变化， 但由于没有建立科学合理的清算价格体系，我国铁路始终没 有摆脱高度集中的“收支两条线”，运输收入“统收、统支、 统分”的清算模式。按照这种分配模式，清算收入不是根据 市场价格而是以“清算价格”为基础的。铁道部主要根据 过去几年各铁路局的实际经营成本，考虑一定的利润，来确 定各铁路局的清算单价，并不断进行调整，以保持各铁路局 大体相同的盈亏水平。这种全路财务一本账，即“大锅饭” 的分配方式，平衡了各铁路局的运营成本差异，但同时也扼 杀了铁路运输企业的积极性，不能形成各铁路局降低成本的 激励，更无法补偿新进入铁路的投资和经营主体的资本投入 成本。如此一来又如何吸引更多社会资本进入到铁路行业 中来呢？不仅如此，合资铁路公司不能及时获得清算收入也 是普遍存在的问题，合资铁路公司大部分亏损或微利，经营 效益通常比较差，这种情况不可能对社会资本产生吸引力。 二、以资镜鉴__学习英国铁路产权改革的教训 英国早在1992年就进行了铁路民营化和“网运分离” 改革，但通过一段时间的改革却是逐渐走向了失败，其中大 部分原因还是产权改革的失败，那么下面将通过具体分析英 国铁路改革的失败，进而说明能给我国的铁路产权改革带来 什么教训。 199 3年11月，英国议会通过铁路民营化改革立法，该 法律于1994年4月1日正式生效。自此，英国开始实施世 界上最为彻底的铁路“网运分离”改革，其将铁路产业进行 了横向和纵向的分离，将一体化垄断经营的原国铁BR重组 成约100个公司，这些公司通过合同联系起来，与此同时也 成立了两个管制机构（见图1