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华中农业大学2006届博士学位论文：土地储备决策研究 浅论我国土地储备决策现状评价 [摘要与告白]：我国土地储备制度的实施，取得了有目共睹的成果。但是，从现行的土地储备决策看，其决策的主要是“经营性”、“行政性”决策，决策过程缺乏理论的指导，决策依据不足，决策效果也千差万别。论文在回顾我国土地储备制度运行状况的基础上，分析了我国土地储备决策类型与决策主体，然后从决策行为及决策效果两个角度对我国土地储备决策现状进行了评价，并提出了相应的政策改进措施。 Although it is obvious to all that land banking in our country procure great fruition, Land banking decision making is mainly a type of management or administration decision, the procedure of which is lack of frame of reference, and the effects differ greatly in thousands ways. The paper reviews land banking system in China, analysis land banking decision making types and decision-makers. Then, from the behavior and effect of land banking decision making, we appraise the land baking decision making actuality in our country. Also, we bring fourth amelioration measures in our study. 引 言 城市土地使用制度改革以来，我国城市土地市场发生了深刻的变化。改革打破了长期以来的“被动”供地模式，代之以政府控制土地一级市场的土地储备制度。1987年深圳市率先实行国有土地有偿使用制度（周寅康等，2002），由原来的“三无” “三无”指无偿、无限期、无流动。转变为“三有”，国有土地所有权在经济上初步得到实现；1996年，上海首先进行土地储备试点工作，1997年8月杭州市成立了“杭州市土地储备中心”，1999年 6月，国土资源部向全国推广两市经验。2001年4月30日，国务院《关于加强国有土地资源管理的通知》（国务院15号文件）要求“有条件的地方试行收购储备制度”，表明土地储备制度正成为我国土地管理制度中的一个重要组成部分。建立城市土地收购储备制度，正是城市政府及土地管理行政部门为深化土地使用制度改革，解决土地管理过程中的重点、难点问题而主动进行制度创新的产物（ “三无”指无偿、无限期、无流动。 土地储备制度的实施，取得了有目共睹的成果，从结果来看，这种改革是成功的，它遵循了“从无偿到有偿、有偿使用范围逐步扩大”的渐进式路径，是在宏观政策指导下的“诱致性制度变迁”。在这一过程中，宏观政策给予地方政府较大的“自由度”，从而也导致了土地储备运作方式的千差万别。从现行的土地储备决策看，其决策的主要是“经营性”、“行政性”决策，决策过程缺乏理论的指导，从而导致各地不同的土地储备决策效果。对这种差异进行分析，不仅为土地使用制度的进一步改革指明方向，而且为土地储备实践中的决策问题提供依据。 二、我国土地储备决策类型、程序 （一）土地储备决策类型 1．土地储备决策的不确定性 决策问题可以分为确定性决策、风险型决策、完全不确定性决策三类（冯文权等，2002）。完全不确定性决策和风险型决策之间难以明确区分，我们将两者统称为不确定性决策。我国目前的土地储备决策属于不确定性决策，其不确定性表现在：（1）决策的政策环境不断发生变化。我国土地储备制度起步不久，相关的法律法规尚不完善；土地政策作为新的宏观调控手段，其调控方式尚不成熟、调控力度不易掌握。在此前提下，国家为保证国民经济的良性发展，难免采取临时性、应急性政策措施，从近几年几次“冻结”与“解冻”政策可见一斑。（2）城市房地产市场波动。宏观经济政策、房地消费与投机需求等的变动，强化了房地产市场不确定性，这种不确定性使得事前难以对土地储备决策效果作出准确判断。（3）土地收购成本和预期收益的不确定性。融资渠道单一，仅靠银行贷款融资额度有限，加上贷款期限的规定，使资金调度很难，而沉重的利息负担使政府不堪重负；此外，还存在着因规划条件的不明确或规划条件的改变所带来的储备土地保值、增值风险；储备地块长期推不出去所带来的运作成本过高，资金运转不灵的风险；在“生地”变“熟地”过程中动迁主体不明确所带来的