跨界水污染的地方政府合作治理研究——基于区域公共管理视角的考量.doc

跨界水污染的地方政府合作治理研究——基于区域公共管理视角的考量 2008年3月 钨10卷第1 江南社会学院 oI瓜NALoFJ门【ANGNANSOCIALUNIVERSrItY ?Car.2008 V0I.1ONo.1 跨界水污染的地方政府合作治理研究 基于区域公共管理视角的考量 杨新春,姚东 (苏州大学政治与公共管理学院,江苏苏州215123) 摘要:跨界水污染的治理并不是单个地方尤其是单个地方政府所能完成的.传统的基于行政区划的”行 政区行政”治理方式已经陷入了困境,进而催生了区域公共管理这种崭新的治理制度安排.这种治理方式的变革 不是一蹴而就的,需要观念的创新,制度环境的创新及组织安排的创新.各地方政府必须要以公共问题和公共事务 为价值导向,积极发挥第三部门的作用,进而建立起地方政府间的合作,协调,伙伴关系,双赢或共赢的治理机制. 关键词:跨界水污染;地方政府合作;区域公共管理 中图分类号:D631.43文献标识码:A文章编号:1673—1026(20o8)01—0068—04 改革开放以来,我国的经济建设取得了举世瞩目的成 就,却是以我国生态环境不断恶化为代价的.我国已经进 入了环境压力剧增,污染危害高发的阶段.而在这其中,与 水有关的问题是最为突出的,尤其以跨界水污染最为典型. 而目前我国还停留在传统的治理方式上,主要还是”行政区 行政”治理模式;由于跨界水污染这种区域公共问题的复杂 性,决定了其治理过程是一个从传统的地方治理走向区域 公共管理的过程. 一 ,跨界水污染问题的概述 环境资源的”公共产权资源”的特征,使环境污染有可 能对相关所有者造成损害.因此,我们把跨界水污染理解 为:同一流域某地区人为所造成的水污染影响到其他地方 而造成了损害的结果,或者同一流域各地方人为所造成的 水污染影响到全流域而造成的共同承担的损害后果.它有 着自身的特点: (一)跨区域 水作为一种公共资源,具有生态系统的完整性,不会因 行政区的划分而改变其自然规律.因此,水资源的任何一 部分受到污染,都可能破坏整个循环系统,从而呈现跨区域 的特征.面对跨界水污染问题,没有一个地方是可以独善 其身的.太湖蓝藻危机就具有明显的跨区域特征,这种危 机的发生也让整个太湖流域的水质在持续下降,无锡不过 是受灾最严重的一个地方. (二)综合化 跨界水污染问题现在已涉及到人类生存空间的各个方 面.因此,解决当前跨界水污染问题要将一个区域,流域乃 至国家作为一个完整的复杂大系统来考虑,加强区域合作, 将生态保护与经济发展综合起来考虑,要更多地从生态的 角度来审视区域发展问题,才能较好地解决环境与发展的 协调问题. (三)社会化 当前跨界水污染问题已是人们共同关心的问题,各个 地区,不同阶层和社会利益集团,不同职业人员和不同地位 层次的人,都与水问题息息相关.太湖的跨界水污染问题 已严重影响到太湖流域地区人们正常地生产,生活与学习. 所以,跨界水污染问题需要全流域,全社会共同解决,治理. 二,传统地方政府治理方式及其困境 (一)传统治理方式的分析 目前我国的行政体制分割性,使得地方政府只是依赖 于中央政府与上级政府,地方政府之间的横向互动极少. 实际上很难形成一种”地方政府一区域公共管理组织+-地 方政府”的合作协调的制度安排.结果”政府对社会公共事 务的治理,实际上遵循的是行政区划分的刚性切割模式,由 此衍生出一种闭合式的’行政区行政’的政府治理形 态”.行政区行政”严格限制着地方政府的活动领域,单 个地方政府不可能也没有能力有效地提供跨越地域的公共 物品与服务.由于目前的行政体制,太湖流域的各地方政 府”必然寻求地方区域边界内的利益最大化,或地方行政区 域边界内的治理成本最小化.一方面要防止区域内利益 ‘外溢’,另一方面要企图由其他主体承担本区域发展成 本”.】 关于跨界水污染的治理,各地方政府就环境治理而达 成的双赢的实际经验很少.这反映了单一行政区划污染治 理方式与水污染的叠加效应和强负外部效应之间的矛盾. 地方政府之间缺乏有效的沟通,资源缺乏有效而系统的整 合与利用,结果造成了资源的消耗与生态环境的日益恶化. 收稿日期:2007一I1—02 作者简介:1.杨新春(1983一),男,安徽广德人,苏州大学政治与公共管理学院硕士研究生,研究方向:政治学理论; 2.姚东(1982一),男,安徽肥东人,苏州大学政治与公共管理学院硕士研究生,研究方向:当代中国政治. 一 68— 同时,各地在《中华人民共和国环境法》,法规的执行力度, 评估方法的标准,信息共享,环境治理的人才和技术,污染 的处罚等方面均存在不少的差异.这些正是行政体制的分 割性引起的”行政区行政”问题.我国目前的环保管理体制 的”科层结构”正是”行政区行政”的客观反映,其基本特征 是按政府层级构