我国耕地保护经济补偿初步设想-中国土地勘测规划院.PDF

我国耕地保护经济补偿初步设想 中国土地勘测规划院地政研究中心 卢艳霞 1.我国耕地保护经济补偿的必要性及可行性 一段时期以来，耕地数量的过速减少，规划用地指标屡屡被突破，这一方面 是由于我国的土地利用总体规划的制定和实施在科学性、适用性和可操作性等方 面还存在一定的缺陷，忽视了区域发展的非均衡性和特定经济发展阶段农地非农 化内在的合理性，使得耕地保护政策的效力与预期目标存在一定的差距，耕地总 量平衡难以实现。另一方面是由于区域间利益调节机制没有建立起来。征用农地 的低成本与出让建设用地的巨大利益之差，诱使各地区竞相把农地转为建设用 地，而不考虑征地后的效益与损失，结果导致了大量圈定“开发区”的行为发生。 同时，经济发达地区大量合法和非法的占用耕地也迫使中央政府要求欠发达地区 和粮食主产区过多的保护耕地，这就涉及到区域间的公平性，需要建立有效的经 济机制，如通过价格、税收等手段调节区域间的利益关系，使用地需求大的地区 有地可用，放开经济发展的步伐；使超额保护耕地的地区（粮食主产区）有利可 图，找到经济发展的出路。 2004 年国家的粮食直补政策以及一系列向种粮农民和种粮地区的倾斜政 策，使得 2004 年粮食产量得到大幅度的提升，农民的收入也有了一定的提高， 农民种粮积极性空前高涨。这说明，对耕地保护给予一定的经济补偿，对实现国 家的粮食安全，构建和谐社会是有效的也是可行的。当然，我们也应该看到，这 次“农业直补”还只是一种单纯的政策性补偿，农民、地方政府对补贴的长期稳 定性必然存在不同的预期，长此以往，也需要付出较高的实施成本，容易滋生腐 败，最终将影响政策的效果。笔者认为，只有建立长效的耕地保护经济机制，通 过政府的监管、市场的运作，才能真正实现耕地保护目标，实现经济社会的可持 续发展 2.耕地保护经济补偿原则、依据 耕地保护经济补偿的总体原则是：效益优先、兼顾公平，促进区域协调发展， 为国民经济持续稳定发展和建立和谐社会奠定基础。 整体效益最优原则：包括社会、经济、生态效益最优。社会效益包括国家粮 食安全、实现充分就业、人民安居乐业、和谐共处等；经济效益包括农民增产增 收、区域经济发展、国民经济整体健康快速发展等；生态效益包括景观良好、生 1 态安全等。 公平原则：粮食保护主产区耕地保护是“外部不经济性”的重灾区，因此， 一种具有倾向性的补偿机制作为一种权利交易手段，能显现环境公平和正义。按 照自然法的理念，每一个人应在平等范围内承担普遍的社会义务，当特定主题为 大众做了某一不可期待的牺牲时，只有补偿才能使个别主题牺牲的不平等性转变 为平等。由于补偿时间里在对原来利益重新分配的基础之上的，所以，补偿原则 可平衡两种利益的失衡。 区域协调发展原则：通过经济补偿，减少粮食主产区由于耕地保护产生的外 部性损失，为粮食主产区的经济发展和农民增收奠定一定的基础，最终促进区域 协调发展。 粮食安全原则：从国家粮食安全的角度出发，确定农地农用需求，进而确定 需保护的耕地面积，需提供的经济补偿。 耕地保护经济补偿的依据是：当一个区域被评定为耕地保护的优先区域并划 为基本农田保护区，在现有的耕地保护制度下，意味着对该区域进行了土地利用 的管制。区域土地使用受到了限制会使区域居民的福利受到两个方面的损害，一 是居民可能会丧失就业的机会，减少收入来源，从而没有能力来改善生活；二是 区域政府会丧失经济发展带来的税收等财政收入，没有能力提供足够的公共服务 来满足区域内居民的需求，如无法改善交通运输条件、教育设施、医疗条件等。 为了补偿这种损失，必须通过财政转移支付的方式，使发展受限区域的政府具有 能力投资于公共福利措施，并通过减少居民的税收来补偿其损失，实现区域福利 的均衡。 3.耕地保护经济补偿途径 3.1耕地保护经济补偿来源主要有三个方面： （1）国家专门投资：包括中央和地方财政对农业、耕地方面的投资，并将 这些投资进行优化整合。资金来源包括农业方面补贴（粮食直补资金、农田水利 建设、农业综合开发）、土地方面资金投入（开发整理资金、基本农田专项保护 资金、出让金等）、财税方面资金等。如从20