农村集体经营性建设用地流转的社会关注与政策建议.PDF

农村集体经营性建设用地流转的社会关注与政策建议 江西农业大学MPA教育中心 陈美球 江西应用技术职业学院 邓爱珍 要实现十八届三中全会提出的城乡统一建设用地市场改革目标，离不开全 会的共同参与。系统了解相关主体对农村集体经营性建设用地流转的现实关注， 有针对性采取相应的政策措施，对于营造农村集体经营性建设用地流转的全民参 与氛围具有积极意义。下面结合今年7~8月开展的“江西省农村集体经营性建设 用地流转现状”专题调研，针对地方政府、基层国土管理部门、村集体组织、村 民、用地单位等相关主体对农村集体经营性建设用地流转的关注进行梳理，进而 提出相应的政策建议。 一、各相关主体对农村集体经营性建设用地流转的核心关注点 农村集体经营性建设用地流转是一个涉及面很广的系统工程，相关主体众 多，不同主体有其不同的利益诉求或关注点。我们先后在江西省赣州市南康区和 赣县召开了多次由乡镇分管领导、村委干部、村小组组长、县乡二级土地管理业 务人员、农民代表、农村集体经营性建设用地的用地单位代表参加的座谈会，现 对主要主体的核心关注点梳理如下： 1.地方政府：如何体现政府的收益？ 地方政府在农村集体经营性建设用地流转中能获取多少经济收益？在“土地 财政”现状尚未改变的现阶段，这是地方政府不得不考虑的问题。流转获取的地 方财政收入不能与土地征收相比，地方政府心里有所准备。但对于农村集体经营 性建设用地，同样离不开政府的基础设施建设投入和用地环境的优化，而且还要 花费不少人力物力用于农村集体经营性建设用地现状调查与流转管理。目前，各 地都没有明确地方政府在农村集体经营性建设用地流转中增值收益的分配份额， 在一定程度上影响了地方开展农村集体经营性建设用地流转工作的积极性。 2.基层国土部门：如何进行农村集体经营性建设用地流转的监管？ 基层国土部门管理人员普遍反映，开展农村集体经营性建设用地流转工作感 觉 “无从下手”、 “顾虑重重”。农村建设用地远远滞后于国有建设用地的规范 管理，如家底不明、历史矛盾积累多、流转价格确定问题、流转中增值收益分配 问题、交易税费等问题。特别是面对城乡统一的建设用地市场改革目标，把原来 的二元市场融入一个市场，集体土地的诸多特征与国有土地存在很大差别，单纯 1 套用国有建设用地市场的监管手段必然难以适应农村集体经营性建设用地市场。 座谈会上县、乡二级土地管理专业人员提出了一系列非常现实的问题。虽然国家 允许试点地区自行确定各自的试点方案，但农村集体经营性建设用地流转涉及农 村土地巨大资产的盘活，稍有不慎，很可能引发社会矛盾，出现危及社会和谐稳 定的事件。基层非常盼望上级能对农村集体经营性建设用地流转中几个关键问题 提出相应的指导性原则，分担基层的试点风险。 3.村集体组织：谁是农村集体经营性建设用地的所有者？ 村集体组织是对农村集体经营性建设用地流转抱着最大希望的一个主体。因 为他们作为土地所有者，理应得到流转增值收益分配中的最大份额，这是村集体 作为土地所有者经济价值的体现。但是，谁是农村集体经营性建设用地的所有 者？村委，还是村民小组？这关系到流转中的核心决策主体问题。持村民小组意 见的提出，我国早就明确了“三级所有，队为基础”的农村生产资料所有制形式， 确定了生产队的基础地位，村民小组（原来的生产队）在法理上就是集体土地的 所有者；而持村委意见的认为，村民小组现有的组织机构过于弱小，难以担当所 有者的重任，而且 “符合规划和用途管制”是农村集体经营性建设用地流转的基 本前提，如果以村民小组为单位进行流转，不仅受益面小，且不利于当前在较大 农村区域范围内统筹的新型农村社区建设。 4.用地单位：如何保障与国有建设用地同等的各项权利？ 农村集体经营性建设用地的使用者，是农村集体经营性建设用地流转中，最 心神不定的一群主体。一方面，他们指望用低于城镇国有用地的成本获取农村集 体经营性建设用地；另一方面，又非常担心农村集体经营性建设用地难以享有与 国有建设用地同等的各项权利，尤其是长期稳定的收益和处分权利。以融资抵押 功能为例，国有土地可用于融资，已形成了全社会共识，银行通过规范的评估， 都会办理借贷。但农村集体经营性建设用地却很难有金融机构愿意借贷，因为金 融机构对农村集体经营性建设用地的二级市场发育缺乏信心。另外，那些农村违 法违规建设用地者，特别是 “小产权房”建设者，普遍对农村集体经营性建设用