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我国土地权属争议调处机制的重构 摘 要 在统一登记的背景下，现行土地权属争 议调处机制因无专门机构、无专门人员和经费层级过 低、过度依赖调解等缺陷而无法满足迅速有效解决大 量土地权属争议的要求。有必要修订现行规定，在地 方政府中设立专门的土地权属争议调处委员会，处理 统一登记范围内的土地、林地、草原、滩涂、海域等 权属争议。 关键词土地权属争议 统一登记 集体建设用地 使用权 田磊，北京大学法学院2010级民商法 博士研究生，研究方向民商法。 D922.3 文 献标识码:A 1009-0592(2014) 12-033-04 2014年1月19 0,中共中央、国务院印发了《关 于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意 见》，明确要求加快包括农村宅基地在内的农村地籍调 查和农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。而 确权登记颁证的前提是土地权属无争议，权属有争议 的应尽快通过土地权属争议解决机制解决争议。据集 体土地所有权登记颁证的经验来看，集体建设用地和 宅基地财产权经济效益释放的同时意味着权属争议的 大规模增加，现有的土地权属争议调处机制将承担较 大压力，修订和完善土地权属调处现有机制进而建立 土地权属争议调处新机制，集中高效地解决土地权属 争议显得尤为迫切。2013年11月20日国务院常务会 议决定，由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、 草原、林地、海域等不动产统一登记职责，基本做到 登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。 目前，土地使用权证由土地行政主管部门颁发，林权 证由林业行政主管部门颁发，房屋所有权证由房屋行 政主管部门颁发，草原权证也由相应的行政主管部门 颁发。各部门勘测时的技术、标准均不相同，采用的 比例尺也不一致，导致各部门颁发的权属证明会有重 叠或者空白的地方。因此，在不动产统一登记的视角 下，整合土地、房屋、林地、草原、海域等权属争议 调处力量，修订和完善土地权属调处现有机制并建立 土地权属争议调处新机制显得尤为重要。 一、现行土地权属争议调处机制及其缺陷 （一）何谓“土地权属争议” 顾名思义，土地争议是指因土地而产生的争执、 争议，是对土地的占有、使用、收益、处分产生的争 议。逻辑上讲，土地权属争议应当是因土地归属而产 生的争议。广义的土地权属争议是指因土地所有权、 使用权和他项权利归属而发生的争议。①狭义的土地 权属争议是指对土地所有权和使用权的争议，即由于 地界不清、土地权属紊乱及其他历史遗留问题等原因 引起的土地权属的争议或争执。国土资源部《土地权 属争议调查处理办法》第二条规定“本办法所称土地 权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第 十四条规定“以下案件不作为争议案件受理一、土 地侵权案件;二、行政区域边界争议案件;三、土地违法 案件;四、农村土地承包经营权争议案件;五、其他不作 为土地权属争议的案件。” 可见，我国制定法上对土地权属争议的界定采用 了最狭窄的概念，即土地权属争议是指对土地所有 权和使用权的归属争议，即由于地界不清、土地权属 紊乱及其他历史遗留问题等原因引起的土地权属的争 议或争执。 （二）土地权属争议解决在我国法上的特殊机制 我国现行《土地管理法》第十六条规定“土地所 有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的, 由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级 人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关 人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通 知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权 和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现 状。”国土资源部2003年颁布的《土地权属争议调查 处理办法》②对土地管理法第十六条的规定进行了细 化，成为土地行政管理机关及地方政府解决土地权属 争议的程序法。原国家土地管理局在1995年颁布的 《确定土地所有权和使用权的若干规定》对铁路、车 站、电力、通讯设施、河道、水库、公路等涉及的土 地权属进行了厘清，并且确定了“土地所有权有争议， 不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国 家所有”，成为土地行政管理机关及地方政府解决土地 权属争议的实体法。 可见，我国土地权属纠纷解决的特殊机制是行政 机关的权属争议调处制度。通过归纳和梳理现行土地 权属解决的规范性文件，笔者认为土地权属争议调 处是指人民政府以第三方中立的身份对民事主体之间 的由规范性文件界定的特定范围的土地所有权和土地 使用权的争议进行调查、调解、处理的活动。 使用权的争议进行调查、调解、处理的活动。 我国现行土地权属争议调处制度具有两个最显著 特点 1.行政处理前置。发生土地权属争议时，争议当 事方应当向行政机关（人民政府）申请行政处理，而 非向法院提起民事确权诉讼，即土地权