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浅谈中国农村社会养老保障制度的现状与改革 论文关键词:农村社会保障农村养老保障制度家庭保障 论文摘要：中国农村社会保障制度尤其是农村养老保障 制度一直未能完全建立，农村老年人正面临着十分严峡的 生活风险，严重阻碍了农村经济发展和社会安定。本文认 为，在中国现阶段应该建立“家庭保障为主、社会保障为 辅、商业保障为补充”的多层次保障模式，促进我国农业 的规模化和中国的社会转型。 共和国诞生至今，中国社会保障事业取得了令人瞩目 的成就;但农村社会保障却始终处于边缘地带，尤为突出的 是农村养老保障制度的不健全。包产到户后，在原有的一 些针对农村老年人的保障项目被削弱的同时，新制度却又 未广泛建立，农村老年人不得不面临着十分严峻的生活风 险。毫无疑问，滞后的农村社会养老保险如果长期无法充 分发挥它“安全网”与“稳定器”的作用，中国的经济发 展和社会稳定都会受到严重威胁。因此，在改革开发日益 深人的今天，建构合理的农村养老保险制度便日益显得迫 在眉睫和至关重要。 一、现状 （一）设计有误，难以普及推广 现行《方案》规定了 “坚持自助为主，互济为辅”的 原则，实行“以个人缴纳为主”、“集体补助为辅”、“国家 给予扶持”的政策。但由于没有规定集体缴纳养老保险调 剂金的义务，对国家的责任也没有具约束性的具体规定， 因而在实际工作中，“以个人缴纳为主”变成了 “完全由个 人缴纳”，农民的个人社会养老保险账户形同个人银行储蓄 账户，甚至还不如银行储蓄账户。银行储蓄由个人保管， 可以随时支取;养老账户由养老保险机构管理，必须在退休 年龄后才能支取。农民还不得不承担养老保险管理机构的 运行费用和保险基金被违法挪用的风险。这样的制度设计 明显与减轻农民负担的大原则相违背，许多农民不愿也无 力接受，导致农村养老保险始终无法真正推广。据统计， 到1 997年底，全国投保人数仅为82⑻万人，人均缴纳保 费仅为2 31元，无论从覆盖面还是从保费额来说，都很难 满足21世纪农村老年人口的需要。 （二）范围笼统，阻碍社会发展 现行《方案》将农村务农、务工、经商等各类人员全 部纳人保险对象，如同一道无形的绳索，将己经实际脱离 农业生产的务工、经商人员再次束缚在了土地上，使这部 分农村剩余劳动力“只能离土不能离乡”、“只能进厂不能 进城”。迄今为止，我国农业劳动力以不同方式实现的向外 转移在2亿人以上，但据有关资料，其中80%以上是兼业型 转移。这种转移方式，一方面严重影响了我国农业生产经 营的规模化。198 4年承包农户平均土地规模公顷，目前内 陆地区户均公顷，沿海公顷一公顷。更有甚者，部分农民 “只承包不耕种”，一面进城务工，一面任承包地荒废，这 直接影响了我国的粮食供应。这种情况若不及时扭转，农 业生产力的提高与现代化不可能实现。另一方面，严重影 响了我国的工业化和城市化进程。首先，农业的长期滞后 必然使我国还不十分强大的工业体系成为“无水之源”、“ 无本之木”。其次，就业、户口等政策与二元的社会保障制 度导致了城乡二元社会结构的固化，阻碍了农业剩余劳动 力的转移，最终导致工业化和城市化进程受阻，社会结构 的转型速度大大放慢。由此可见，只有对农村社会保障对 象进行科学划分，为转移的农村剩余劳动力建立适合自己 的保障体系，才有可能割断他们与土地的联系，促进农业 生产现代化和社会转型。 （三）对缩小区域经济差距和贫富差距作用不大，不利 于社会稳定 从实施状况看，由于制度设计的问题，《方案》的主要 参保对象是务工、经商人员。虽然农村养老保险的覆盖面 越来越大、保费越来越高，但由于经济承受能力不足，收 人最低、最需要保障的农业从业人员参加保险的却不多。 这样，由于再分配最重要的客体的缺失，社会保障无法充 分发挥它国民收人再分配的职能，对缩小贫富差距作用不 大。另一方面，由于《方案》仅覆盖在部分地区，农民更 愿意在保险覆盖的区域内流动。这样，经济发达的、能够 推行养老保险的地区能够吸引愈多的人才，而经济欠发达 的、未推行养老保险的地区人才日益流失，业已存在的区 域经济发展的不平衡越来越严重。社会分配不公平是不稳 定的终极根源。现行《方案》不仅没有缓和这种不公平现 象，反而加剧了差距的扩大，对社会稳定十分不利。 二、对策 （一）范围划分合理化 建立真正意义上的农村社会养老保障制度，必须合理 划分农村社会保障的涵盖对象。笔者认为，应该将已经转 移的农村剩余劳动力一小城镇居民和进城务工、经商人员 划离农村社会保障系统。 1 .构建相对独立的小城镇社会保障体系。改变现行（方 案》将小城镇务工、经商人员纳入农村社会保障体系的做 法，构建相对独立的小城镇社会保障体系。首先，这个保 障体系必须与农村社会保障体系相区别。这样做能够吸引 更多的农村剩余劳动力，让他们将小城镇作为安身立命之