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行政机构法律责任的承担 杨红 ? 2012-05-21 14:33:45　　　来源：《西部法学评论》2010年第5期 　　 　　摘要: 在规范化执法的总体要求下，基层行政机构的执法由于权限小，范围窄等原因，不为人们所重视。但随着执法重心的下移，赋予基层行政机构必要的执法权限确有必要。本文以行政机构法律责任承担为视角，从现行立法的不同规定入手，分析行政机构责任承担的现实特点、理论基础，在反思现有理论的不足后，提出行政机构法律责任承担的新思路。　　关键词: 内设机构；派出机构；法律责任　　行政机构，在我国行政法中有广义和狭义之分，广义的行政机构指所有的行政机关，通常在机构改革、机构设置等用语中使用 [1]，包括各级人民政府及其工作部门。狭义的行政机构特指行政机关的内设机构、派出机构、临时组建的机构。本文从狭义的层面上来分析行政机构法律责任的承担问题。 　　一、现行立法关于行政机构法律责任承担的规定　　行政机关的内设机构既包括各级人民政府所属的内部机构及临时设置的机构，也包括政府职能部门的内部机构。派出机构是地方县级以上人民政府的职能部门根据工作需要在一定区域内设立的代表该部门管理某项或某方面行政事务的派出机构。在我国，政府职能部门的派出机构主要有：公安派出所、税务所、财政所、工商所、土地管理所等。从机构性质和法律地位上讲，派出机构与职能部门设置的内部机构处于同等的地位，本身不具有行政主体资格。但法律、法规、规章有授权的除外。　　行政机构法律责任的承担，也就是指行政机构能否做行政复议的被申请人、赔偿义务机关、行政诉讼的被告。我国现行立法对此的规定不甚统一，具体表现如下： 　　1.《行政复议法》及其实施条例的规定　　《行政复议法》没有直接规定行政机构能否作为被申请人，但在《行政复议法》第十五条第一款第二项规定，对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或规章规定，以自己名义做出的具体行政行为不服的，向设立该机构的部门或该部门的本级地方人民政府申请行政复议。从此项规定可以推出行政机构可以作为被申请人。《行政复议法》实施条例第十四条规定，行政机关设立的派出机构、内设机构或其他组织，未经法律法规授权，对外以自己名义做出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。结合这两条规定，可以得出这样的结论：即行政机构能否作为被申请人，取决于法律法规有无授权。但这两处规定只说明有无授权，而没有越权的规定，所以可操作性不强。　　2.《国家赔偿法》及其相关解释的规定　　行政机关的内设机构、临时机构、派出机构能否作为赔偿义务机关，《国家赔偿法》没有明文规定，但考虑到内设机构、临时机构、派出机构一般缺乏独立财政，且行政机关对其负有监督职责，因此应由该机构所属的行政机关作为行政赔偿义务机关。{1}根据《国家赔偿法》第三十七条的规定，赔偿费用列入各级财政预算，赔偿请求人凭生效的判决书、复议决定书、赔偿决定书或者调解书，向赔偿义务机关申请支付赔偿金。赔偿义务机关应当自收到支付赔偿金申请之日起七日内，依照预算管理权限向有关的财政部门提出支付申请。财政部门应当自收到支付申请之日起十五日内支付赔偿金。赔偿费用预算与支付管理的具体办法由国务院规定。由此可见，在国家赔偿中，不管义务机关是哪一方，最终的责任承担者事实上是国家。从《国家赔偿法》的规定来看，行政机构一律不作为赔偿义务机关，不论有无授权。这一规定显示出与《行政复议法》和行政诉讼法的不同。　　3.《行政诉讼法》及相关解释的规定　　我国《行政诉讼法》没有关于行政机构能否作为被告的规定，在《最高人民法院关于执行＜行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十、二十一条对行政机构与被告的确认做了较为详细的规定：(1)行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告；(2)行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告；(3)法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告；(4)行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。分析上述司法解释的规定，可以得出以是否有授权作为行政机构能否作被告的标准，在这一点上，《行政诉讼法》与《行政复议法》的规定保持了统一，但《行政诉讼法》的司法解释增加了有权却越权的规定，也就是说，只要有法律、法规或规章的授权，行政机构不论是在授权范围内，还