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海洋政策有序运行的实施机制 内容摘要：21世纪是海洋世纪，确保海洋事业的健康 发展具有重要的战略意义，而实现海洋政策的有序运行是 海洋事业顺利发展的有力保障。海洋政策的有序运行，主 要是指在海洋行政管理中，行政机关对海洋政策的科学制 定和有效执行。要实现这一目标，必须探索海洋政策有序 运行的实施机制，本文主要对以下三种机制进行论述：即 利益整合机制、民主参与机制和监督控制机制。 关键词：海洋政策有序实施机制监控民主参与 海洋事业的发展需要海洋管理的指导，海洋管理的成 功离不开海洋政策支撑。海洋政策是“国家为实现一定时 期或一定阶段的海洋目标，而根据国家发展整体战略和总体 政策，以及国际海洋斗争和海洋开发利用的趋势制定的海 洋工作和海洋事业活动的行动准则。” [1 ]它是一系列事关 海洋发展的谋略、法令、措施、办法、方法、条例的总称， 代表了一定时期内国家权力系统或决策者在海洋开发利 用、海洋环境环境保护、海洋权益维护等方面的意志、取 向和能力，是政府向社会展示其在海洋管理上所体现的价 值观念和行为倾向。海洋政策既是海洋管理活动的基础和 准则，又是海洋管理的基本手段，同时还是海洋管理的重 要组成部分。在海洋管理的制度框架体系中，海洋政策处 在这一框架的最高点，对海洋管理全局起影响和制约作用 海洋政策在建构和执行过程中稍有偏差，就会影响海洋管 理的整个过程，并最终影响到海洋事业的发展。要把我国 建设成“海洋经济发达、海洋综合能力强大、在国际海洋 事务中发挥重大作用的海洋强国”，必须以海洋政策的有序 运行为前提。 政策制定是政策过程的核心，政策执行是政策逻辑过 程的重要环节、是将政策目标转化为政策现实的唯一途径 因此海洋政策的有序运行，是指作为海洋政策重要主体的 各级各类海洋行政管理机关对于海洋政策的科学制定和有 效执行。海洋政策的科学制定，是指海洋政策在纵向上体 现出一定的层次性和一致性，以体现和实现国家海洋发 “一盘棋”的战略设想；在横向上确保涉海不同行业方面 政策的协调性，以有效地避免矛盾和冲突；综合性的国家 海洋政策，作为指导国家海洋事业发展综合协调发展的国 家政策，具有权威性、全局性、最高性。海洋政策的有效 执行，则是指各级各类海洋行政管理机关及其公职人员， 对上级政府尤其是中央政府的海洋政策规范遵从和执行的 状态和程度。 然而当前海洋政策有序运行的要求非但没有达到，反 而问题重重，威胁了国家海洋政策的权威性。海洋政策制 定时，缺乏从整体上对我国海洋管理工作进行统筹规划， 导致在纵向上政策层次相互脱节，横向上政策之间在目标、 内容和效应上相互冲突；同时海洋行政机关在海洋政策问 题的提出阶段、方案的形成阶段和方案的决定阶段，往往 片面强调自己作为政策制定者的作用，忽视公民、非政府 组织和利益集团作为决策影响者的作用。海洋政策执行时， 问题更为突出，表现在：己制定并颁布实施的统一政策， 没有确定的管理部门、缺乏实施海洋政策的制约机制和监 督海洋政策执行的组织保障，经常出现“随着行政层级的 下降，信息流失率增加，控制权力行使的力度在减少，政 策执行力在减弱” [2]的现象，以及中央海洋政策执行不断 弱化的“多米诺骨”效应，并经常发生政策执行中的变形 现象，如“上有政策，下有对策”的替换性执行、“断章取 义，为我所用”的选择性执行、“阳奉阴违，只做表面文 章”的象征性执行和“虎头蛇尾，前紧后松”的敷衍性执 行；涉海各相关部门和行业不重视国家总体海洋政策的贯 彻，片面强调部门利益、只考虑本行业海洋政策的执行， 一旦发生政策冲突，不能及时协调解决；社会公众作为海 洋政策的接受者往往对其内容和目标一无所知或道听途说， 因而难以在短期内认同这一政策，加上公众对海洋政策制 定和执行的监督力度和手段十分有限，政策制定和执行的 弹性之大可想而知。 面对海洋政策运行中问题，采取措施纠正政策运行中 的偏差成为当务之急。纠正措施多种多样，加强海洋政策 有序运行的制度建设、探索海洋政策有序运行的实施机制 是重要方面。制度的重要性已被人们所公认，在我国有些 学者己经提出了 “从经济建设为中心到以制度建设为中心” [3]。制度“被定义为由人制定的规则。它们抑制着人际交 往中可能出现的任意行为和机会主义行为。制度被一个共 同体所有，并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。” [4]制度包 括“（1）以规则和管制方式对行为施加的一系列约束；（2） 检验行为是否偏离规则和管制的一系列程序；（3） —系列 伦理和道德规范，他们定义了规则和管制可以选择的订立 方式和实施方式。” [5]也就是说，按诺斯的观点，制度应 包括正式制度、非正式制度和制度的实施机制三个构成要 素。加强海洋政策有序运行的制度建设，就是要加强海洋 政策制定和执行的制度供给，“制度供给是国家的基本功能 之