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德国宪法监督制度（上） 作者：甘超英 作者单位：北京大学法学院 出处：新疆人大 2002 5 正文： 一、德国宪法监督的历史发展 宪法监督，就其主要方面而言，是指议会对政府工作的监督和法院对议会法律和政府行政活动的宪法控制。比起其他西方国家，德国宪法监督制度的历史发展有三个显著的特点：第一，宪法监督制度建立得比较晚，基本上在19世纪初叶才开始建立，而且是在纯粹照搬英国和美国等国家政治制度的基础上规定在宪法中的。第二，监督制度的发展和完成是血的教训的总结，是在对纳粹法西斯统治进行反思的基础上，最终认识到宪法监督的实质及作用并最终确立现代宪法监督制度的。第三，二战后德国宪法监督的制度和实践相当成功，就某些方面而言，是除美国之外最成功的一种宪法监督体系。 (一)德国监督制度的起源 在观念上，宪法监督制度建立在法律公正观的基础上。就德国法律公正观而言，早在中世纪的神圣罗马帝国时期就有了：“天佑德国——世界上独一无二的地方，在那里，普通人可以通过法律途径控告其主人，但为主人尊严计，诉讼将在一个外国的、非其主人自己的法庭上进行。”然而，在1949年德意志联邦共和国成立以前，德国根本就不存在专门的宪法监督。不过，如果从议会监督的角度看，德国宪法监督制度始于法国大革命。 席卷欧洲大陆的法国资产阶级大革命和拿破仑战争，特别是《人权宣言》的公布，使欧洲大陆一切封建统治成为不合理。尽管封建势力联合起来战胜了法国，但德意志诸邦国的封建主再也不能按照旧有的封建模式进行统治了。与欧洲大陆多数国家相同，德国宪法监督制度也是经过从法律及社会改革到议会制政府这样的过程建立的。在德意志地区，普鲁士邦从1793年至1805年，通过立法进行了三项大规模的法律改革：1793年的司法制度改革、1794年的民事法律制度改革和1805年的刑事法律制度改革。接着，在南德巴伐利亚、北德莱茵兰地区(即包括后来德国经济最发达的鲁尔区在内的莱茵河地区)也进行了类似的改革。这些改革的意义，是使德国社会从中世纪的封建专制转变成了近代的资产阶级性的市民社会，而市民社会在政治上继续发展的通常结果，就是建立民主的和宪政的制度，宪法监督又是民主政治的必然结果。 一般而言，德国近代政治制度只是在形式上具有民主因素，而实质上则是专制。与西欧各国同步，德意志各邦一方面纷纷建立起君主立宪的代议制政府；另一方面在法院体制上都实行了司法独立的制度，即使是君权，也不能随意干涉司法活动。1866年普奥战争后成立的北德帮联各邦国、1850年的普鲁士宪法、1871年德国第一次统一后成立的第二帝国，在宪法全都采取了类似的君主立宪制。在一定意义上说，只要代议制政府建立，就标志着政府或行政权要受到议会的监督；只要司法是独立的，法治就能逐步实现，司法对政府行为就能起到一定的监督作用。也就是说，这时无论议会还是法院的监督都属于一种形式上的必然，但在观念上还不存在监督的完整概念，而且在开始时，也只存在议会对政府行为的工作监督。 就德国各邦和统一德国的政治制度而言，其内涵在封建政制仍有所保留的情况下，发生了深刻的变化，其中之一，尽管新的议会仍采取等级会议的构成形式，但提出及通过税收和财政方面法案的权力已掌握在议会手中了，以适应资产阶级个人自由和财产权保护的要求，这是资本主义经济发展的基本条件。之二，议会内阁制已初步建立，君主虽不对议会负责，但他的大臣们却要就政府及君主的行为向议会负责，在君主签署议会通过的法案时，大臣必然连署，代君主承担责任。之三，建立了独立于王权的司法，于是，法院将中世纪旧有的封建原则“各等级的权利只能经各等级一致同意方可限制”予以“市民化”和“一般化”，用以保护个人自由和财产。这些，都构成了对王权即行政权的限制，也就是开始了宪法监督的过程。不过，这种监督只是形式上的，议会不能干涉君主在他封建性的“最高治权”名义下所作出的决定和行为，即真正的行政权仍掌握在君主手中，而且不向议会负责，议会不能干涉君主任命官吏权和军事统帅权；另外，君主仍享有独自决定赦免罪行和囚犯的国家元首权力。 在司法监督方面，1815年成立的德意志邦联及各邦，以及北德邦联等，都制定了一些特别程序来解决宪法纠纷，如普通法院中的宪法调解程序，还赋予了邦联仲裁法庭、某些邦中的国家最高法院等司法机关以处理宪法问题的权力，但在实践中根本就没有发生过宪法诉讼。1871年第二帝国宪法对于宪法诉讼问题只字未提，1879年设立的帝国法院也没有任何宪法诉讼程序。原因很简单，一方面当时的德国仍由君主掌握着国家权力，另一方面人们认为议会才是保护人民权利的机构。 总观第一次世界大战以前的德国宪法和政治制度，统治者都不是有意识地建立宪法监督制度的，或者说，他们根本就不具备政府或议会需要被监督的意识。当