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从机构照顾到社区居家养老看我国老年福 利服务政策转变 摘要：机构照顾是我国老年福利服务的传统方式，自新中 国成立以来经历了三个发展阶段，随着人口老龄化所带来的 养老压力，养老机构面临着总量不足与床位利用率低的双重 矛盾，机构照顾陷入了困境。社区居家养老以家庭为核心， 以社区为依托，通过社会网络为老年人提供养老服务，兼具 家庭养老与机构照顾的优点，它的优势日益凸显，成为老年 福利服务的一种新模式。从机构照顾到社区居家照顾彰显我 国老年福利服务政策在政策目标、政府责任、照顾内容与服 务方式等方面发生了深刻的转变。 关键词：机构照顾；社区居家养老；老年福利服务；政 策转变 中图分类号：C 913. 7文献标志码：A文章编号： 1008-3758 (2012) 06-0511-05 老年福利服务，是指国家和社会通过社会化的福利设施 和福利津贴，根据老年人的特殊需求和老年人自身的特点， 为老年人提供的特殊的照顾性的物质和社会服务，以满足老 年人的生活服务需要，促使其生活质量不断得到改善的一种 社会政策。在相当长的一段时期，我国老年福利服务以机构 照顾为主，但随着人口老龄化的到来，老有所养面临着困难。 按照联合国教科文组织的规定，一个国家的人口中如果60 岁以上人口占总人口的10%,则表明该国进入了老龄化社 会。中国老龄办发布的《2009年度中国老龄事业发展统计公 报》显示，截至2009年底，我国60岁及以上老年人口已达 到1.67亿，占全国人口总数的12.5%； 80岁及以上高龄老 人达到了 1899万，占老年人口总数的11.4%,机构照顾面 临着巨大压力。20世纪80年代以来，由于我国实行计划生 育政策，家庭规模缩小，空巢家庭不断增多。全国老龄办2008 年公布的《我国城市居家养老服务研究》显示，目前我国城 市老年人空巢家庭(包括独居)的比例已达到49.7%,空巢 现象严重，传统家庭养老已难以为继。 为解决人口老龄化和家庭空巢化带来的养老危机，我国 借鉴英国社区照顾模式，开展社区居家养老服务，得到了社 会的认可并在全国范围内推行起来。从机构照顾到社区居家 养老体现了我国老年福利服务政策发生了深刻的转变。 一、机构照顾：我国老年福利服务的传统方式 1老年人机构照顾的发展历程 机构照顾指老年人离开自己的家，到养老院、老年公寓、 福利院、敬老院等机构中生活，由养老机构负责提供生活照 料和护理的养老方式。我国老年人机构照顾经历了三个发展 阶段： 计划经济时期的老年人机构照顾。1949年中华人 民共和国成立后，根据《中国人民政治协商会议共同纲领》 的规定：“革命烈士家属和革命军人家属，其生活困难者应 受国家和社会的优待。参加过革命战争的残疾军人和退休军 人，应由人民政府给以适当安置，使其能谋生自立”。20世 纪50年代政府在城市兴建福利院，收养“三无”老人、军 烈属老人，以后又包括部分鳏寡孤独老人，民政福利制度逐 渐形成。机构照顾的目标是“以养为主”，提供生活照料。 社会福利院的经费开支由国家承担。截至1978年，民政部 门办的城市老人院有663所，收养老人46309人。 改革开放以后到20世纪90年代末，以“社会福 利社会化”为标志的养老机构改革与探索阶段。1978年实行 改革开放政策后，随着经济体制改革，企业福利萎缩，政府 开始转变社会福利工作理念，1986年民政部提出了 “社会福 利社会办”的指导思想，1991年民政部提出了 “社会福利社 会化”的概念，开始了社会福利社会化的政策探索时期。20 世纪80年代末国有养老机构达到1057所，共有床位91207 张，收养老人74380人。到90年代伴随着社会福利社会化 的探索，虽有少量民营养老机构出现，但没有明确法律地位。 90年代末我国共有老年福利服务机构41 130所，床位899 891张，收养人员687 036人，其中民政部门办的社会福利 院有1000所，床位83903张，收养65 670人，包括自费 收养15964人；集体办的敬老院40130所，床位815988张 (其中城镇街道办的床位402004张，农村集体办的床位 413984 张)，收养 621366 人。 2000年至今，养老机构社会化格局形成阶段。2000 年，民政部等国家部委联合出台的《关于加快实现社会福利 社会化的意见》指出：我国已经进入老龄社会，老年人口基 数大，增长快，特别是随着家庭小型化的发展，社会化的养 老需求迅速增长。为此，必须广泛动员和依靠社会力量，大 力促进社会福利社会化。在《关于加快实现社会福利社会化 的意见》的推动下，养老机构进入了社会化的转型时期。2006 年，由全国老龄办等十部委联合下发的《关于加快发展养老 服务业的意见》提出：积极支持以公建民营、民办公助、政 府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务