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东莞经验对地方行政管理体制改革的启示 2011年07月05日 14:59 来源： 作者： 字号 打印 纠错 分享 推荐 浏览量 107 韩俊 何宇鹏 樊雪志 王宾 ? ??? 内容摘要：东莞充分发挥扁平化行政体制的优势，积极参与国际分工，赢得了发展的机会，从一个鲜为人知的传统农业县一跃成为排名广东第4、全国第12的经济大市和全球知名的世界加工厂，城乡经济社会发展取得了显著成效。最近，我们对东莞行政管理体制改革情况进行了调研，认为东莞扁平化行政管理体制对深化地方政府行政体制改革具有借鉴意义。 　　关键词：行政管理体制，改革，东莞，经验 ? 　　一、东莞市行政管理体制的特点和主要经验 　　东莞浓缩了改革开放以来我国地方行政管理体制变化的历程。1985年前，东莞是惠阳地区的一个县。1985年，东莞撤县建市(县级市)，仍属惠阳地区管辖。1988年，东莞升格为地级市，辖区不变，形成了较为独特的不设区、不辖县的地级市和直管乡镇的两级政府管理体制。 　　东莞行政管理体制的基本特征，在行政结构上表现为两级政府管理，行政效能高；在管理职能上表现为财权事权匹配，服务职责清；在发展机制上表现为重心下沉，镇街和村级实力强。 　　一是政府层级少，行政效能高。东莞现有32个镇街，其中4个街道构成城区，但没有区级政府的中间行政层次，28个建制镇属城区以外的农村地区，但没有县级政府的中间行政层次。在这种扁平化的管理体制下，市镇两级分工明确，市主要负责战略决策和监督管理，镇街侧重贯彻落实和发展经济，避免了不少地方几级政府共争资源、共上项目的无序竞争局面。少了一级地方政权，减少了行政管理层次，必然会减少行政管理成本。由于政府层级少，政令能及时落实，下情能快速地上达，行政审批程序简化，大大提高了行政管理绩效。 　　二是财权事权匹配，服务职责清。在看到东莞扁平化行政管理体制优势的同时，也要看到，减少政府层级并不能自动推进政府职能转变，在两级政府管理模式下，东莞逐步下放财权、事权，理顺市镇(街)两级财税分配关系，基本实现了市镇(街)两级政府财权和事权相匹配，有效增强了政府履行行政职责和提供公共服务的能力。从1996年起，东莞市对镇街采取“划分收入，核定基数，基数内外按比例分成”的财政管理体制，并在此基础上不断优化财力分配结构，建立镇街工商税收超收奖励的激励机制，对欠发达镇村提供专项资金和贷款贴息，扶持后进镇村加快发展。目前，东莞市镇(街)两级可支配收入基本达到1∶1。在收入分成基础上，明确两级政府的公共服务责任，把改善民生放在政府工作更加突出的位置，规定新增财力重点投向镇村，重点用于镇村基础设施、教育卫生、社会保障和环境保护等补贴。 　　三是发展重心下沉，镇街和村级实力强。不设区县的管理体制，使得东莞市更加关注镇街和村级的发展，避免了不少市(县)发展中上级政府利用行政资源重点发展主城区(城关镇)、征用农村土地资源扩张城市建成区(城关镇区)以及通过“县改区”、“镇改街”、“村改居”区划调整，“做大做强”市辖区等“城市偏斜”现象。设立地级市以来，东莞32个镇街和500多个村居的建制基本没有发生变动。稳定的行政地理格局，有利于促进区域的长期发展，形成了市、镇、村、组四轮驱动、组团发展的合理工业化、城镇化空间布局。与全国经济总量60%以上集中在地级市市辖区不同，东莞28个小城镇占全市经济总量85%以上，形成了多点发展、分布均衡的都市圈经济格局。32个镇(街)平均每镇生产总值116亿元，人口22万，其中户籍人口5万，外来人口17万，一些镇具备了中等城市规模。2007年市、镇、村三级可支配总收入分别为186亿元、176亿元和186亿元，基本各占1/3，平均每村可支配收入高达3121万元。 　　二、扁平化行政管理体制促进了东莞经济持续快速协调发展 　　东莞经济保持长期快速发展，主要是积极参与全球化市场分工和竞争的结果。东莞市镇两级扁平化行政管理体制的独特优势，也为赢取发展机会创造了重要条件。 　　一是促进了城市经济的持续发展。地级管理权限给了东莞较大的自主发展空间，比之县级经济，外部环境相对稳定，政策条件相对宽松，构成了持续发展的要件。地级市设立前，东莞与同为县级单位的顺德、南海发展水平大体一致，顺德更长时间占据全国县级经济榜首位置。地级市设立后，东莞发展更加迅速，而顺德、南海从县级市改为佛山的市辖区，发展自主权减少，现在两者的经济总量相加只相当于东莞的82%。2008年，东莞经济总量从设地市前的39亿元增长到3703亿元，按可比价格计算的年均增长速度达19%。 　　二是带动了镇街经济的快速发展。市直管镇街，镇街拥有较大的自主权和决策权，调动了发展经济的积极性和主动性。东莞小城镇经济在发展过程中形成了鲜明的“一镇一品”产业集群特征，如厚街