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增强基层政府公共服务财政保障能力研究 武汉市财政科学研究所课题组 基层政府提供公共服务能力的强弱，不仅是一个国家和地区经济社会发展水平的重要表现，而且是衡量政府执政水平和政策取向的重要尺度。近年来，随着我国市场经济体制改革的日益深化和政府职能的逐步转变，政府在增强公共服务能力，提高公共服务水平方面，进行了一系列探索和实践，并取得了一定的成效。 然而，在体制转型过程中，囿于制度束缚和传统供给模式的影响，基层政府提供公共服务的能力和水平，仍然存在较大问题，特别是基础教育、社会保障与就业、医疗卫生、公共安全和环境保护等五个方面，难以满足群众日益增长的需要。 基层政府提供公共服务的能力，受制于一个地区的经济发展水平和财政实力，虽然培植财源、发展经济以壮大财力是提高基层政府公共服务能力的根本，但在边际报酬递减规律的作用下，再有为的政府也不能使财力无限放大，而社会的进步与发展又使得公民的公共服务需求不断扩张，这就要求政府在有限的财力内，通过完善财政制度安排，对财力进行科学的分配与管理，借用公共财政政策的导向功能以及财政投入的“影子效用”，统筹规划公共服务的“需求释放”和“供给平衡”， 完善基本公共服务多元化供给体系，建立公众对基层政府公共服务的绩效评估机制，加强对基层政府公共服务供给的监管等，提高政府公共服务的能力与效率。 本文将以武汉市近年来在完善公共财政体制，提高基层政府提供公共服务能力的有关情况为例，就基础教育、社会保障与就业、医疗卫生、公共安全和环境保护等五个方面的财政支出情况进行分析，指出基层政府在提供公共服务方面存在的问题，提出增强基层政府提高公共服务能力的思路性建议。 一、武汉市基层政府提供公共服务的情况 基层政府公共服务的内容很繁杂，为研究需要，我们进行了理论上的抽象。确立基本公共服务以“教育、社会保障和就业、医疗卫生、公共安全和环境保护”五个方面为主，主要考虑了三个因素：一是兼顾当前我国公共服务需求的特点；二是保证所搜集的数据口径基本一致，参考了财政收支科目分类改革后，一般预算支出按功能分类的口径；三是考虑了城市基本公共服务和农村基本公共服务中具有共性的公共服务项目。 （一）武汉市基本公共服务支出情况 武汉市现辖十三个区（含七个中心城区和六个远城区），总面积 8494 平方公里，常住人口 891 万人。 近年来，随着全市财政收入的不断增加以及公共财政体制的建立和不断完善，财政支出在公共服务和民生方面的投入愈来愈大，总体上来说，公共支出占财政总收入和财政总支出的比重呈逐步扩大之势，特别是在教育、社会保障与就业、公共医疗卫生支出、公共安全支出的比例，增长较快。 表一：武汉市2006～2007年基本公共服务支出情况简表 项 目 2006年 2007年 比上年增长％ 户籍人口总数（人） 818.8 828.2 1.15 财政总收入（亿元） 502.4 634.1 26.21 财政总支出（亿元） 309.6 387.7 25.23 教育支出（亿元） 35.9 47.5 32.31 社会保障和就业支出（亿元） 29.8 34.7 16.44 医疗卫生支出（亿元） 13.4 17.8 32.84 公共安全支出（亿元） 26.3 32.9 25.10 环境保护支出（亿元） 1.4 2.0 42.86 基本公共服务支出合计（亿元） 106.8 134.9 26.31 基本公共服务支出占财政总收入的％ 21.26 21.27 - 基本公共服务支出占财政总支出的％ 34.50 34.79 - 人均基本公共服务支出（元） 1304 1629 24.88 由上表可知，随着武汉市经济的发展，财力的增强以及公共财政体系框架的逐步建立与完善，政府用于五项基本公共服务方面的财政支出有了较大的增长，2007年武汉市政府用于基本公共服务方面的支出达到了134.9亿元，占财政总收入的21.27％，占财政总支出的34.79％，比2006年基本公共服务支出总额增长26.31％，且分别高于同期财政总收入和财政总支出的增幅。基本公共服务支出占财政总收入、财政总支出的比例，2007年比2006年也有所提高。 从人均公共服务支出来看，2007年武汉市人均公共服务支出为1629元，虽然人口总数增加了，但人均公共服务支出仍比上年增长24.88％。可见，财政收入的增长已完全消化了人口增加的不利影响。 近几年来，虽然政府为满足居民公共服务需求作出了不懈努力，也取得了可喜成效，但从五项基本公共服务支出的比例结构（图二）看，每一项公共服务之间的支出水平存在较大差距。 从图二不难看出，五项基本公共服务支出中，占比最大的是教育支出，达36％；其次是社会保障和就业支出，为26％；占比最小的是环境保护支出，只有1％。该结 构充分显示了国家近几年在保障公民教育权利、增进就业以及建立健