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北洋政府时期的财政分权与集权 摘要 在中国古代中央集权的体制下，地方上并无法定财权，也就没有真 正意义上的“地方财政”概念。19世纪中期以后，清朝地方督抚在镇压太平天 国的过程中逐步壮大，渐渐突破了中央的掌控，“地方财政”的萌芽随之出现。 民国成立后，中央政府通过实行、调整乃至取消分税制的举动，不断变动着自身 的财权边界，以配合与适应自身权力的消长。在这种情况下，分税制并没有为公 共财政的建设做出应有贡献，只是成为中央与地方之间利益分配的工具和标识。 这一史实表明，先进的经济理论只有在优良的政治环境中才能发挥出作用，否则 只会呈现出“伪现代性”;改良政治也因此成为近代中国谋求社会进步的必经之 路。 关键词 北洋政府；分税制；军阀；公共财政；地方财政 法定意义上的“地方财政”是分税制财政管理体制实行的结果。分税制是指 在合理划分各级政府事权范围的基础上，主要按税收来划分各级政府的预算收 入，各级预算相对独立，负有明确的平衡责任，各级次间和地区间的差别通过转 移支付制度进行调节。在财政学理论中，由于公共产品的受益范围具有层次性， 并且不同层次的公共物品由相应层次的政府进行提供会更有效率；因此，为了保 障各级政府对公共物品和服务的提供，必须赋予其相应的财权。可见，合理有效 的分税制对于建立公共财政体系具有重要意义。 秦汉以降，中国实行的是中央集权的政治体制，郡县、州府，均为中央直接 掌控，地方行政部门是作为中央的派岀机构而存在，州县官员也只是“代天子牧 民” o因此，“历朝历代从未有西方税制架构中的国家和地方，也从未 产生中央财政和地方财政这样明确的财政界限。”客观地看，除了中央势衰的少 数时期以外，中央都能够掌握地方上的财政收支，地方上也并无独立财权可言。 这样的制度设计主要着眼于政治安全，以免地方上尾大不掉，生出“问鼎之心”。 19世纪中期以后，清朝地方督抚在镇压太平天国的过程中逐步壮大，渐渐突破 了中央的掌控，“地方财政”的萌芽随之岀现；再加上当时西方财政分权思想的 传入，分税制（国地财政划分）最终在民国初年登上了历史舞台。 从现代化的视角来看，北洋政府吋期是中国现代化事业的起步阶段，包括分 税制在内的许多尝试都带有不少现代化色彩，也因此赢得了后人的积极评价。但 是，在当时群雄逐鹿的环境下，中央政府实行、调整甚至取消分税制的举动，却 是为了配合与适应自身权力的消长，着眼点仅仅在于政治控制。从这个角度来看, 这一时期的财政分权只是中央与地方之间利益分配的工具和标识，并没有为公共 财政的建设做出应有贡献，也无益于增进人民福祉。因此，这一时期不少“现代 化成就”的真实意义也许并不值得高估。实际上，在政治不良的大环境中，先进 的经济理论往往会被扭曲和滥用，呈现出“伪现代性”，造成“橘生淮南则为橘， 生于淮北则为枳”的状况。本文拟对北洋政府时期中央与地方的财政行为进行分 析，并在此基础上对这一时期财政分权的真实含义进行重新探讨。 清代集权型财政体制的丧失 清代前期，中央对各省有着较强的掌控力度，地方上的收支运转均听命于中 央；因此，地方上并无法定财权，也就没有真正意义上的“地方财政”概念。在 这种统收统支的财政体制中，各省征收上来的钱粮无论是“起运”到中央或协拨 他省，还是“存留”在地方上使用，都须由中央决策；从所占比例来看，“起运” 部分也远超存留”部分。这种“强干弱枝”的行为，正是中央控制地方的重要 手段之一。而在一些特殊时期，诸如朝廷用兵之际，由于对经费的需求增大，因 此中央往往会进一步加强对地方的汲取力度；这种情况在历朝历代都不鲜见。亲 身经历过明末大乱的黄宗羲就指出：“郡县之赋，郡县食之不能十之一，其解运 至于京师者十有九。”在这种情况下，地方上必然用度不足，为了维持正常开销， 横征与加派也就不可避免。然而，地方官府的这些举措毕竞不属于合法行为；仅 就法定收入而言，依旧是由中央控制。因此，以财政体制为着眼点，我们不难看 出清代前期浓厚的中央集权制色彩，这种局面也是中央强大控制力的体现。 实际上，中央对于财权的控制并不是单纯的财政问题，而是政治问题。从更 深层次来看，政权、财权与军权之间是三位一体、互为因果的关系，“枪杆子里 面出政权”比“得民心者得天下”更能有效地解释中国历史上的政权更迭。19 世纪中叶，太平天国运动爆发，由于八旗和绿营长期腐败，丧失了战斗力，因此 朝廷被迫允许各省当局举办团练，这意味着原本牢牢掌握在中央手中的军权开始 滑落；同时，由于军费开支的增长和因为战争而导致的税收减少等原因，乂使朝 廷不得不默许地方设法筹款，这也就导致了地方财权的增长。对于统治者而言， 地方上出现相对独立的财权和军权，意味着中央制衡地方的能力正在逐渐减弱， 很有可能诱发地方上的离心倾向，导致天下大乱甚至是政权的分崩离析。正如康 有为所