第一篇 财政支出 第08章 转移性支出.pdf

CTGU / Finance CTGU / Finance TaiSoul.Ghong TaiSoul.Ghong 第一篇 财政支出 第08章 转移性支出 第8章转移性支出 学习目标 了解中国当前的社会救助项目； 分析生活保障、负所得税和实物转移的经济效应； 了解社会保险支出的基本内容。 转移性支出主要包括政府发放的养老金、各种补贴（如 失业救济金、家庭津贴、食品补助等）、捐赠支出、债 务利息支出等。 转移性支出是受益者的一种来源，他们无须提供任何商 品和服务作为获得这种收入的交换条件。因此，转移性 支出体现的是政府的非市场性再分配活动。 近几年来，在社会经济发生急剧变革的情况下，中国政 府大大增加了在贫困救助和社会保险方面的转移性支出。 本章着重对这两个项目进行分析。 8.1 社会救助计划 8.1.1 中国贫困人口的规模 识别穷人最常用的标准是贫困线。贫困线(poverty line) 一般以收入或消费支出为标准确定，那些收入水平低于 收入标准，或者消费水平低于消费支出标准的人被界定 为“穷人” 。贫困线每年根据价格水平的变动调整。家庭 收入低于贫困线的人口数量占总人口的百分比被定义贫 困率（povertyrate），这是一个经常被用以衡量一国 收入分配状况的指标。 中国有多少贫困人口呢？由于统计方面的原因，这一问 题是不易做出回答的。长期以来，我国社会逐渐形成了 城乡分割的格局，城镇发达而农村落后的二元经济现象 在我国显得尤为突出，大量的贫困人口分布于广大农村 地区，以至于直到90 年代初期，中国的贫困问题还一 直被看作是一种农村现象。 1997 年，旨在为城市（镇）贫困人口提供最低 生活保障的城市居民最低生活保障制度在我国正 式确立。 鉴于中国特殊的经济结构，在计算整个国家的贫 困人口规模时，不仅要计算城市居民和农村居民 这两大社会群体中的贫困人口数量，而且还要计 算形式上具有农民身份而事实上属于城市居民的 “农民工”这一大群体板块中的贫困人口数量。 吴忠民（2003 ）对中国贫困人口的规模进行了 估算，结果表明，按照国际上公认的发展中国家 的贫困标准（即1 美元/天·人），目前中国的贫 困人口总量大约为15 000～21 000 万人，这意 味着中国的贫困率大约在11%～17%之间。 8.1.2 中国当前的社会救助项目 中国的贫困现象分为农村和城市贫困两个方面，政府分 别对农村和城市采取了相应的反贫困计划。 农村反贫困计划的特征是强调投资生产性项目和基础设 施的开发式扶贫， 城市反贫困政策则主要通过建立以社会救助和社会保险 为核心的社会保障体系进行应对。 表9-2 显示了中国政府当前援助穷人的若干主要项目。 8.1.3 农村反贫困计划 1978-1985 年间，中国的反贫困进程主要是借助经济增 长推动的。 在这期间，农村经济改革初步推进，并且取得令人意外 的成就。表9-1 表明，按中国政府贫困标准计算的农村 贫困人口在8年间减少了一半。不过，当时中国政府并 不承认中国农村存在绝对贫困问题，没有正式实行专项 的反贫困政策。 1983-1984 年出现的第一次粮棉相对过剩及其引发的政 策和体制变革，表明农业增长面临来自市场需求和政府 补贴能力的新约束，农村经济和居民收入增长速度开始 回落。 与此同时，改革带来的观念变化，促使政府以更加务实 的态度对待农村贫困问题。农村绝对贫困问题得到政府 承认。 为适应新形势下反贫困的需要，中国政府于1986 年开 始实施农村反贫困计划。表9-3 显示了中国政府农村扶 贫支出计划及其数量变动情况。  目前，中国农村扶贫支出计划主要分为三类：扶贫贷款、发展 资金和以工代赈。 （1）扶贫贷款。扶贫贷款是农村扶贫计划中最大的项目，重点支 持有助于直接解决农村贫困人口温饱问题的种植业、养殖业和 以当地农副产品为原材料的加工业中效益好、有还贷能力的项 目。 ① 早期的扶贫贷款主要采取信贷到户的方式，直接用于支持贫困 户的发展。但到了1990 年代初期，贫困县政府将很大一部分信 贷资金用以支持本地区的县办企业和乡镇企业，导致能直接使