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农村法治发展视域下的土地承包经营权流转 摘要：从农村法治发展视域考察，多样化的土地流转形式 保障了农民的财产权利，规模化的土地流转使流转行为日趋 法治化，新型化的流转模式培育了农村法治发展的新载体。 但是，目前的流转还存在农民对土地流转的法律性质认识不 足、小规模土地流转的程序相对混乱、土地流转的推进机制 不健全等问题。继续推进土地流转应坚持意思自治，尊重农 民意愿;规范政府服务，推动依法流转;培育流转主体，拓宽 流转渠道。 关键词：农村法治视域土地承包经营权 流转 土地承包经营权属用益物权，是农村土地承包人对其依 法承包的集体土地享有占有、使用、收益和一定处分的权利 ①。党的十八届三中全会提出，要依法维护农民土地承包经 营权，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经 营权抵押、担保权能②。土地承包经营权流转以坚持农村土 地集体所有权为前提，以分离土地承包权和经营权为基础， 是实现农民财产权利的合法途径。本文以农村法治发展为视 角，以湖南益阳农村为考察点，对土地承包经营权流转进行 探讨。 农村法治发展视域下土地承包经营权流转的新特征 湖南益阳自2008年起开始探索农村土地流转，2010年 在沅江市草尾镇开展土地信托流转模式试点。新的流转机制 减少了农民顾虑，带动了资本下乡，使流转规模迅速扩大， 流转效益快速显现，增加了农户收入，推进了村镇建设，同 时也改善了乡村治理，推动了农村法治发展。 多样化的流转形式保障了农民的财产权利。益阳农村土 地流转在很大程度上是缘于遏制耕地抛荒而开始的。最初， 益阳通过发布《耕地耕作管理办法》，采取乡村干部分片包 干、行政问责、收取代耕费等强制措施遏制农田抛荒，主要 由基层政府推进土地流转。时至今日，土地流转已由当时的 政府责任被动实施转变为保障农民财产权利主动推进。目前 益阳农村土地流转的形式主要包括转包、转让、租赁、入股、 互换等。在益阳土地流转中，农村耕地流转171.67万亩， 其中转包面积63.9万亩，占流耕地流转总面积的37.4%；转 让面积8. 8万亩，占5. 2%；出租面积36.6万亩，占21.4%； 土地投资入股面积3. 8万亩，占2. 2%；互换面积12. 7万亩， 占7. 4%o多样化的土地流转形式使农民的土地资源得到充分 利用，财产权利通过多种途径得以实现。 规模化的土地流转使流转行为日趋法治化。目前益阳全 市有32万家庭户涉及土地承包经营权流转，共流转土地 274. 67万亩。就经营规模而言，流转种植50亩以上土地的 种植大户有3852户，共承包土地114.9万亩，占全市流转 面积的41.82%o其中，承包50-100亩的有1876户，流转面 积23. 03万亩；承包100-200亩的有1004户,流转面积18. 56 万亩；承包200-500亩的有577户，流转面积10. 34万亩；承 包500-1000亩土地的有234户，流转面积26.3万亩；承包 1000亩以上的有161户，流转面积36. 69万亩。在承包1000 亩以上土地的大户中，众盛农业公司、轩盛种植专业合作社 和湘桃种植专业合作社共流转土地3.81万亩。规模化的土 地流转使流转主体不能再以口头方式与对方约定流转年限、 面积、价格等，违约需要承担责任，签订流转合同成为常态, 流转行为日趋法治化。 新型化的土地流转模式培育了农村法治发展新载体。前 期农民自发的土地流转普遍存在流转双方信任不足、利润不 高、规模不大、程序不规范、随意性大等问题。2010年，在 政府的积极引导和大力推动下，益阳着手农村土地流转新模 式的探索。一是通过地方政府主导，在沅江市草尾镇试点， 由政府出资200万元，创新性地成立农村土地托管投资有限 公司（2012年7月更名为农村土地承包经营权信托有限公 司），形成了土地承包经营权信托流转的草尾模式”，也 称“益阳模式”。目前，益阳农村土地信托流转面积32. 16 万亩，其中耕地面积27. 98万亩，占全市耕地流转总面积的 16.4%。二是通过农民自发和自愿组建农村土地流转专业合 作社，逐渐形成了合作社流转模式。目前，益阳已组建了桃 江县桃花江镇花桥土地流转服务专业合作社等6家土地流转 专业合作社，已流转土地2.1万亩。另外，其它以种植为载 体的农民专业合作社也逐渐成为农村土地流转的重要中介， 据统计，益阳全市1163家农民专业合作社，共流转土地面 积74万亩。无论是“草尾模式”还是合作社流转模式，流 转中介都联系了较大群体的农民，通过流转行为的规范化、 法治化，客观上促使这部分农民法律意识逐渐增强，行为的 随意性减少，合法性增多。在农村法治发展进程中，它们正 成为农村法治发展的新载体。 农村法治发展视域下土地承包经营权流转存在的问 题 农民对土地流转的法律性质认识不足，流转热情低。土