扶贫瞄准问题研究综述-中国国际扶贫中心.doc

【作者简介】许源源（1974-），男，湖北黄梅人，管理学博士，中南大学政治学与行政管理学院副教授，研究方向：公共管理；江胜珍（1973-），女， 湖北麻城人，中南大学政治学与行政管理学院讲师，研究方向：马克思主义与社会发展。 扶贫瞄准问题研究综述 许源源，江胜珍 （中南大学政治学与行政管理学院，湖南长沙410083） 【摘要】扶贫瞄准是关系扶贫绩效的关键环节。现有的文献仅从三个角度研究了扶贫瞄准：扶贫瞄准应该瞄准到区域，还是应该瞄准到农户（或人口）；扶贫资金的瞄准绩效；扶贫瞄准对象的确定方式。这些文献的研究存在着诸多不足，主要在于缺少对扶贫制度和扶贫体制如何影响扶贫瞄准的探讨，以及没有探讨贫困农民在扶贫瞄准过程中应如何发挥作用。 【关键词】扶贫瞄准；研究综述；瞄准绩效；瞄准对象 【中图分类号】F124.7【文献标识码】A【文章编号】1004-2768（2008）17-0158-03 扶贫瞄准是一个过程，它是指农村扶贫工作中对扶贫对象的选择和因扶贫对象确定后而实施的资金和资源投放过程。它包括两个方面的内容：一是指扶贫的目标瞄准机制，即瞄准区域（主要是县、乡、村），或者瞄准贫困农户和人口（妇女、残疾人、移民和一般贫困者）；二是指确定了瞄准对象后的资金和资源投放，主要是指政府用于扶贫的各项资金的分配、投入和管理以及扶贫政策的制定与落实。扶贫瞄准，特别是其中的扶贫资金和资源的准确投放是关系到扶贫绩效的关键环节。正因如此，现有研究扶贫瞄准的文献也比较多，综合来看，它们主要集中于经济学研究者和社会学研究者的论著以及世界银行等国际组织的报告中，主要探讨了三个方面的内容： 一、扶贫瞄准到区域还是瞄准到农户（或人口） 我国在1996年以前实行的是区域瞄准，即瞄准到贫困县。1996年后逐渐瞄准到村和农户，但直到现在也没有取消贫困县的政策。世界银行及一些研究者（世界银行，2000；Riskin等，1996；NG Wing-fai，2000）早就提出瞄准到县一方面使近一半的贫困人口被排除在扶贫瞄准范围之外，另一方面贫困县因为其财政困难和银行的营利性需要挪用扶贫资金或把扶贫资金用于其它领域，从而导致贫困人口享有资金的比例低下。岳希明、李实（2004）通过实证调查，利用数据分析指出：在目标瞄准的准确性上，2001年重点县选拔较1993年贫困县指定有了相当的改善。然而，在全国范围内，各贫困县得到的扶贫资金与县人均纯收入没有相关关系的省很多；也没有证据表明贫困户较非贫困户有更多的机会得到贴息贷款。也就是说，确定贫困县和非贫困县的指标不仅仅是经济指标，甚至经济指标并不是主要的决定要素，政治因素也起了非常大的作用。但是文章并没有分析扶贫资金是怎样漏出的，也没有提出如何避免漏出的解决方案。有些学者（汪三贵等，2003；李小云，左停，叶敬忠，2004；康云海，1997；吴国宝，2000）指出，瞄准到区域导致了地方政府权力过大，他们会出于区域发展的需要而把扶贫资金挪做他用。朱玲（1996）指出，“扶贫”在我国往往包含两个含义：“扶持贫困地区改变落后面貌”和“帮助贫困人口获得食品保障，即解决温饱问题”。因此造成了扶贫目的上的“富民”和“富县”之争。更重要的是，在实践中，导致扶贫项目偏离预定的目标人群，也就是说使项目资源流向非贫困人群。 这部分文献分析了扶贫应该瞄准贫困人口的必要性，以及政府特别是地方政府扶贫行动的缺陷。但是在对扶贫瞄准对象从瞄准到县转变为瞄准到村（户）的思考中，还应该关注两个问题：其一，为什么我国在确定了瞄准到村到户之后仍然存在资金到县、政策到县、决定权到县的实质上瞄准到县的事实？岳希明、李实（2004）虽然提出可能是“政治因素”的影响，但是并没有完整的分析，而且，到底是不是政治因素的影响呢？或者说是不是仅仅只有政治因素的影响呢？另外，关于贫困县的漏出问题被忽视，似乎瞄准到村到户之后就不应该关注瞄准到县了。其二，瞄准到村到户就一定是最佳的选择吗？当前我国有很多扶贫政策是瞄准到村到户的，比如移民搬迁、小额信贷、对口扶贫，甚至社会救济等，它们的实施效果也不好。如果瞄准到村到户的实施绩效也不高，那么有没有其它的替代选择？现有文献并没有就这些问题做研究。 二、扶贫资金的瞄准绩效 这部分文献一般是通过调查法或定量方法描述中央扶贫资金（包括财政扶贫资金、扶贫贴息贷款和以工代赈资金）的使用效率，指出三项扶贫资金的投放存在效率低下和偏离的现象。如蔡日方等（蔡日方，陈凡，张车伟，2001）通过对扶贫资金使用效果的回归分析指出，扶贫资金在促进贫困地区经济增长中确实发挥了重要的作用，但这并不意味着扶贫资金的作用得到了充分的发挥，它还面临着“公平性”与“效率性”的矛盾，在使用过程中存在着严重的“重工轻农”问题，资金投放的“计划性”造成了资金投放