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深入理解落实《中小学生学籍管理办法》 推进基础教育治理体系和能力现代化 教育部基础教育一司 杜柯伟 一、制定出台《中小学生学籍管理办法》的重大意义 （一）基础教育治理体系和治理能力建设的需要。管理方式的变革。建设学籍信息管理系统，是教育治理体系的重要内容，是治理能力现代化的基本标志。 近年来，国务院领导多次做出重要批示，要求加快建成全国联网的电子学籍系统。 学籍系统建设被列入“金教工程”并确定为优先建设的项目之一，还被列入教育部2013年工作要点。贵仁同志在2013年度全国教育工作会议上特别强调，要加快教育信息化建设，针对目前数据分散、采集困难、交换不畅等问题，重点建设国家和省两级数据中心，逐步实现学生、教师、学校等信息全部入库。 财政部、发展改革委等部门也特别关注和支持学籍系统建设。 建成全国中小学生电子学籍系统需要上位的制度保障。按照教育部领导要求，全国联网的电子学籍系统要在2013年秋季初步建成并投入使用。为此，必须建立统一的使用规则，为电子学籍系统实施提供支撑。 调研发现，基于分类办学、分级管理的原则和过去的实际情况，有关法律法规并未对中小学生学籍管理做出明确规定。虽然教育部陆续出台了一些管理制度和技术规范，如《小学管理规程》（1996）、《教育管理信息化标准》（2002）和《中小学学生学籍信息化管理基本信息规范》（2007）等，但这些都只是从局部或技术层面规范学籍管理，缺乏更上位的规定和依据。 （二）落实《义务教育法》的需要。2001年《国务院关于基础教育改革和发展的决定》提出，基础教育“实行在国务院领导下，由 地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。《义务教育法》规定，“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制”。以县为主管什么，需要明确和细化，学生学籍管理应该是“以县为主”管理的重要内容。 （三）全国中小学生学籍信息管理制度需要统一。出台《办法》及建设电子学籍系统还有以下重要意义: 一是改变各地制度不健全的局面。《小学管理规程》（1996年）规定“小学学籍管理的具体办法由省级教育行政部门制定”。从调研的情况看，全国只有23个省份出台了学籍管理办法。未出台管理办法省份，只有极少数的市县出台了学籍管理办法。 二是规范学籍管理，实现省间学籍对接。建设电子学籍系统和出台《办法》将改变国家层面缺乏总体制度安排导致的各省学籍管理办法不一致、难以实现省与省之间顺利对接的情况，适应当前流动学生学籍管理的需要，逐步实现教育规划纲要提出的教育服务和监管体系信息化建设的总体目标。 三是促进解决热点难点问题。当前出现的“高考移民”、控辍保学、转学不规范、大城市择校、学生人数不准、冒领资助金等诸多方面的管理困难，都可以通过电子学籍系统和《办法》提供一定的技术和制度支持，推动问题的解决。 二、关于学籍管理的几个基本概念 （一）制定学籍管理办法的依据问题。2001年《国务院关于基础教育改革和发展的决定》提出，基础教育“实行在国务院领导下，由 地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。《义务教育法》规定，“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制”。 以县为主究竟管什么？当然是学校、校舍、校长、教师、学生、经费。《义务教育法》虽然没有直接提到学籍，但其中有一章是关于学生的，而学生与学籍是不可分的，学籍管理是学生管理的基础，也是学生管理的重要内容。所以依据《义务教育法》和《国务院关于基础教育改革和发展的决定》制订《全国中小学生学籍管理办法》不仅没有问题，而且可以说《中小学生学籍管理办法》填补了一个空白。 《中小学生学籍管理办法》在印发前经过了教育部法制办的合规性审查，当时法制办的意见是不能增加新的行政许可或行政审批，所以现在的表述是“第十四条 学生转学或升学的，转入学校应通过电子学籍系统启动学籍转接手续，转出学校及双方学校学籍主管部门予以核办。” 因此，法制办针对的是新设行政许可或行政审批，与学籍管理不是一个性质的问题。 学籍管理办法落实的是《义务教育法》规定的以县为主的管理体制。因为根据学籍管理办法的规定，学籍主管部门只是核办，而不是“审核批准”。所谓核办，就是对信息进行核查核实后办理，不存在是否批准的问题，既不是行政许可，也不是行政审批。 有的同志问，“比如学校已经超大班额了还在接收学生，普通高中违规跨区接收的学生，甚至还有一些“倒垃圾”行为，即学校在考试前大批量把一些低分学生转入其他学校，这样在考试评价的“分母”做文章，人为拔高优秀率或录取率等问题要不要管（通常有基层教育行政部门纵容） 。 我的理解，这些问题都属于学校不规范办学行为的问题，不是学籍管理本身的问题，而是不规范办学行为在学籍管理上的反映。我们所说的学籍管理是以学校的办