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第二章 政府预算理论 学习目的和要求：掌握政府预算理论的几个主要流派，了解政府预算理论体系现状及未来发展方向。 主要内容：政府预算理论的主要流派，政府预算理论体系现状及未来发展。 重点：政府预算理论体系现状及未来发展。 难点：政府预算理论体系现状。 第一节 政府预算理论研究视角 政府预算理论研究角度通常有三种：经济学、政治学、管理学。 一、从经济学角度的研究 规范研究：如亚当·斯密的税收和政府支出原则。到19世纪末边际分析在预算研究中的充分运用。 实证研究：如福利经济学、公共选择理论运用于政府预算研究等。 二、从政治学角度的研究 政治学者认为政府预算本身就是一种政治过程。它主要考察政治制度、政治行为与预算过程与结果之间的因果关系。 第一，改革主义者的观点，主张政治和预算应当是对立的，预算应该主要或完全是技术性的。 第二，渐进主义者的观点，它主要考察政治制度与政治行为之间的因果关系。 将预算过程看作是在原基数上递增的政治模型。它把政府预算看成是发生在一组日常行动者、官僚、预算官员、政府负责人和立法者之间的谈判，这些成员每年开会一次并通过谈判做出决定。 第三，利益集团决定论的观点，认为利益集团是预算过程中的支配性角色。 第四，政治过程论，该观点认为预算过程实际上就是一个政治过程。政府预算过程本身是预算政治的中心和重点。 第五，政策制定论，该观点认为预算中政治的中心在于政策争议。包括关于预算角色的争议、支出水平、税收政策和在萧条时期借债来维持支出的意愿都是在预算权衡中必须以这样或那样的方式解决的主要政策问题。 三、从管理学角度的研究 1. 20世纪初的情况。20世纪初，美国的泰罗和同时代的其他人一起创立了“科学管理”理论，其核心问题是提高效率。 2.大萧条至第二次世界大战时期。这一时期产生了组织理论，对预算管理产生了相当大的影响。 3.第二次世界大战以后的时期。管理学家赫伯特·西蒙为财政管理理论和实践提供了一些有价值的思想。他提出，组织是“交流”和“协调”的综合体，管理者的职责是：（1)就组织结构作出决策；(2)就组织内部的工作内容作出更广泛的决策。 西蒙的理论从许多方面对预算理论与实践产生了影响，包括：（1)数量方法的运用；(2)重视使用计算机；(3)在决策中采用决策树分析方法；(4)考虑期预算。 4.设计计划（规划）预算时期。设计计划预算制度是60年代发展起来的主要预算方法。产生这一制度的理论渊源是多方面的，这包括：系统理论、经济理论、计划理论和信息（决策）理论。 5.新公共管理时期。从20世纪80年代以来，西方国家在行政管理方面掀起了新公共管理的改革浪潮。核心内容有： （1)更加关心公共服务效率。 (2) 分权取代集权。 (3)灵活地选择成本效益比更好的方法。 (4)强化国家核心的战略能力。 以上三种不同研究角度。各有优点，但也有不足： 经济学角度研究无法制定出一套实用的标准，来判断哪些社会经济活动最适于政府预算提供； 从政治学角度研究总是难以正确描述各个时期、各个单位政治行为的差异对预算的影响； 管理学者提出的预算管理模式一般在预算实践中总是难以实施。 第二节 多样性的政府预算理论 一、渐进主义理论 兴起于20世纪60年代中期。Aaron Wildavsky（1964）的《预算过程的政治学》与Richard Fernno（1965）的《预算的力量》两本书提出。 渐进主义预算理论的基本含义是：（1)人的智力、时间有限，而政府预算规模又太大。因此，采用增量预算较好。(2)人心思定，人们不喜欢政治角逐而力求避免之。 渐进主义预算理论缺陷： （1)渐进主义是总括性的。不易看出预算的种种变化，不足以解释复杂的预算现实。 (2)渐进主义的视角过于狭窄。渐进主义只关注预算过程、部门要求、行政审核与立法通过，而忽视了委托、收入和授权的作用，忽视了各级政府不同级别次预算的差别，以及环境因素对预算过程的影响等。 二、公共选择预算理论 公共选择学派的理论家创建的两个最重要的预算模型是，中间投票人模型和尼斯坎南的官僚预算最大化模型。 （一）中间投票人模型 中间投票人模型是一个关于公共产品需求的模型，模型指出，在简单多数的规则之下，中间投票人的偏好决定了公共产品的均衡产出水平。可见，在中间投票人理论中，预算决策就被转化为中间投票人的效用最大化问题。自20世纪60年代后期起，该模型就已经被广泛用于预测和解释公共产品的需求、公共支出和预算行为中。 缺陷：（1)它没有考虑来自制度、权利分配和酝酿过程的影响。(2)与其他模型相比，它在严格的特定条件下的试验结果不理想。(3)在对代表人、一般