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街头官僚的行动逻辑与行为规范
: Street-level bureaucracy refer to the government staff being both in the low-level administrative execution units and in the forefront, and they are at the end of policy implementation, have certain discretionary power and can make a reward-punishment decision to the citizens. The role position of the street-level bureaucracy determines their unique action logic,so it’s necessary to specify the behaviors of the street-level bureaucracy.
“街头官僚”一词,最早见于美国行政学者李普斯基1977年发表的《走向街头官僚理论》一文。按李氏的解释,街头官僚是指处于低层次行政执行单位同时也是最前线的政府工作人员,包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员等等。他们在社会管理与市场监管职能的行政机关的基层部门中,是直接履行行政监管、行政处罚、行政稽查等现场执法职责的公务人员。本文以当代中国基层街道办事处的职责划分为范例,对街头官僚的行动逻辑与行为规范做一分析。
一、街道办事处公共角色的价值分析
街道办事处是区人民政府的派出机关,受区人民政府领导,依据法律、法规、规章的规定或受本区人民政府委托,对本辖区内城市管理、社区服务、经济发展、社会治安、两个文明建设等方面工作行使组织领导、综合协调、监督检查的职能。街道办事处对辖区内社会性、地区性、公益性、群众性工作负总责。在现代社会中,随着公共事务管理的日益复杂,职能的多样化、复杂化,作为街头官僚的街道办事处在政策执行的过程中扮演着多重角色。
其一,作为“政策执行者”角色。这是街道办事处最基本的角色。一般来讲,县长或区长制定的政策能否实现政策目的,最终取决于政策能否得到街道办事处的有效执行。台湾学者张金马所说“不能得到执行的政策不是好政策,最多也只能算是一个好的政策构想。”在城市的管理活动过程中,街道办事处不是制定宏观政策、规划,而应是不折不扣地执行区政府的各项绩效目标和政策。
其二,作为“决策参与者”角色。作为街头官僚的街道办事处不是通常意义上的政策制定者,但他们实际上是在进行具体政策的制定。正如李普斯基所言,“街头官僚的决策、他们建立的工作程序以及他们设计来对付不确定性和工作压力的机制有效地成为他们实行的公共政策”。如道德信念、社会思潮、习惯等非正式渊源的影响,促使街道办事处自然而然地形成相关的政策、程序和方式。因此,“决策参与者”导致了决策主体的多元性和主导性,决策内容的综合性和无序性,决策制定和实施的不确定性和政治风险性。
其三,作为“公众服务者”角色。新公共管理的许多主张归根结底都要归结到“顾客导向”上来。如街道办事处应开展社区建设工作:制定社区建设发展规划,搞好社区服务设施建设等;应搞好居民工作:对居民进行社会公德教育,组织居民参与社区环境综合整治、邻里互助等社会公益性活动;应为区域经济提供全方位服务,为其发展创造良好的社会环境等。政府要从传统的单纯的“管理者”角色转变到“服务者”角色。权为民所用,情为民所系,利为民所谋,切实做到科学执政、民主执政、依法执政,承担起“公众服务者”角色。
二、街道办事处公共角色的事实分析及其成因
然而,从街道办事处的运行职能看来看,他们作为最基层的城市政府管理机构,在执行公共政策中,由于事务的具体性与资源的有限性,总会遇到各种牵制和障碍:既会出现因具体公共事务执行者的素质参差不齐、自我约束不力、自由裁量权过大而导致的执行过当行为,也会面临执行公务时资源不足、职能的多样化、复杂化而导致的执行力度不够的现象,从而使其在现实中处于两难境地:被领导批评指责,被群众谩骂抵抗。
一方面领导认为,街道办事处在政策执行过程中出现“政策走样”、“目标移位”等现象,损害政府形象。另一方面群众认为街道办事处利用手中权力“与民争利”,导致职责不清、职能交叉、损害政府公信力。
反思其特殊角色、工作性质和实际行为,笔者认为,应从其行动逻辑开始,来分析寻找原因。这些独特的行动逻辑主要可以概括为目标差异、激励不足、规则依赖、一线弃权和立法不足五个方面。深入剖析这些典型的行动逻辑,既是理解街道办事处的基础,也是控制和优化街道办事处工作的前提。
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